Kto płaci za autostrady?
Kto płaci za autostrady? „Darmowe autostrady” to tylko skrót myślowy
3 kwietnia mija 25 lat, odkąd trzeba płacić za przejazd koncesyjnym odcinkiem autostrady A4 między Krakowem a Katowicami. Jednak już za dwa lata ta droga przejdzie w zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), bo dobiegnie końca 30-letnia koncesja obowiązująca w latach 1997–2027. Będzie to pierwszy koniec takiego partnerstwa publiczno-prywatnego w historii polskich dróg. Pozostaną jeszcze trzy inne koncesje. Dwie dotyczą autostrady A2 między Koninem a Nowym Tomyślem oraz Nowym Tomyślem a Świeckiem przy granicy z Niemcami. W tym przypadku umowy zakończą się w 2037 r. Dwa lata dłużej ważna jest ostatnia koncesja – na A1 pomiędzy Toruniem i Rusocinem koło Gdańska.
Autostrady koncesyjne wzbudzają sporo emocji, bo za przejazd muszą płacić nie tylko pojazdy ciężarowe, ale także samochody osobowe. Wielu kierowców nie rozumie, jak ustalane są opłaty i do kogo trafiają. Przejrzystości nie ułatwia fakt, że mamy dwa rodzaje koncesji. Te zawierane jeszcze w latach 90. XX w. dotyczą A4 między Krakowem i Katowicami (koncesjonariusz to Stalexport Autostrada Małopolska) oraz A2 z Konina do Nowego Tomyśla (Autostrada Wielkopolska). W obu przypadkach to koncesjonariusz ustala stawki za przejazd, ale też to on najpierw sfinansował budowę czy rozbudowę drogi do standardu autostrady, a teraz jest odpowiedzialny za jej utrzymanie w dobrym stanie. To musi kosztować, więc stawki są wysokie. Za przejazd A4 między Krakowem i Katowicami (61 km) kierujący samochodami osobowymi muszą zapłacić od kwietnia tego roku 34 zł. A jazda trasą A2 między Koninem a Nowym Tomyślem (ok. 150 km) kosztuje 108 zł, chociaż bezpłatny jest fragment będący południową obwodnicą Poznania.
Pieniądze dla państwa
Koncesjonariusze tłumaczą, że tylko dość niewielka część tych opłat jest ich zyskiem. – Na przykład w 2024 r. ok. 30 proc. kwoty płaconej na bramkach trafiło do Skarbu Państwa, kolejne 10 proc. to podatki. 20 proc. wpływów przeznaczono na modernizację drogi, a 25 proc. na prace utrzymaniowe. Pozostaje 15 proc., które stanowiło dywidendę ze spółki koncesyjnej. Warto jednak dodać, że ta dywidenda wypłacana jest dopiero od 2016 r. (chociaż pobór opłat zaczął się w 2000 r.) i pozwala na dalszym etapie na wypłatę dywidendy akcjonariuszom Stalexport Autostrady S.A. A kredyt na dostosowanie trasy do parametrów autostrady płatnej spłacono dopiero w 2019 r. – wyjaśnia Andrzej Kaczmarek, prezes zarządu spółki Stalexport Autostrady.
Dwie kolejne koncesje zostały zawarte już na innych zasadach. Na A1 z Torunia nad morze (Gdańsk Transport Company) i na A2 od Nowego Tomyśla do Świecka (Autostrada Wielkopolska) stawki ustala państwo. Równocześnie to ono płaci koncesjonariuszom za tzw. dostępność, czyli możliwość użytkowania autostrady. Z jednej strony opłaty są dzięki temu znacznie niższe: przejazd północnym odcinkiem A1 (ok. 150 km) kosztuje niespełna 30 zł, a jazda zachodnim fragmentem A2 (niecałe 110 km) to obecnie wydatek 18 zł. Obie te stawki są od dłuższego czasu niezmienne. Jednak w rezultacie opłaty obciążające nas wszystkich jako podatników na rzecz koncesjonariuszy są znacznie wyższe od wpływów za przejazdy. W przypadku tych koncesji mamy zatem system mieszany – koszty ponoszone są równocześnie ze środków publicznych i opłat za przejazd. Warto o tym pamiętać, gdy porównuje się ceny za przejazd różnymi odcinkami autostrad w Polsce.
Co oznacza koniec koncesji?
Zarówno poprzedni, jak i obecny rząd postawiły sprawę jasno – przedłużania umów z prywatnymi firmami nie będzie. Z drugiej strony koncesje nie będą też przedwcześnie zrywane, co postulowali różni politycy. Taka praktyka oznaczałaby konieczność płacenia koncesjonariuszom ogromnych odszkodowań. W związku z tym, że od 2023 r. za przejazd autostradami zarządzanymi przez GDDKiA nie pobiera się już żadnych opłat w przypadku pojazdów o masie od 3,5 tony, wygasające koncesje będą oznaczać wydłużającą się listę darmowych dróg.
A zatem od wiosny 2027 r. za przejazd nie trzeba będzie płacić na A4 między Krakowem a Katowicami. Jednak radość kierowców może okazać się przedwczesna. Już teraz – mimo stosunkowo wysokich opłat – dziennie tą trasą przejeżdża niemal 50 tys. pojazdów. Ten ogromny ruch z pewnością się zwiększy po likwidacji opłat. Niektóre szacunki mówią nawet o 75 tys. pojazdów dobowo. A4 będzie zatem jeszcze bardziej zakorkowana. Plany rozbudowy jej o trzeci pas są na razie na bardzo wczesnym etapie. Zadanie to może być realizowane w ramach nowego zlecenia/umowy od strony publicznej (poza koncesją). Temat koncesji jest zamknięty. Obecny koncesjonariusz podkreśla, że nie warto marnować czasu, a przygotowania do poszerzenia powinno się zacząć natychmiast.
Jednak na taką formułę partnerstwa publiczno-prywatnego z pewnością nie ma przyzwolenia politycznego. Autostrady stały się bowiem w ostatnich latach narzędziem walki o głosy wyborców. Poprzedni rząd nie tylko nie wprowadzał odpłatności za przejazd nowo otwieranymi odcinkami, ale też zlikwidował już istniejące myto – na A2 między Łodzią a Koninem i na A4 między Wrocławiem a Gliwicami. Mimo że stawki wynosiły tylko 10 gr za km w przypadku samochodów osobowych – miały pokrywać bieżącą eksploatację, a nie koszty budowy, skoro te w dużej mierze sfinansowano dzięki unijnym funduszom. Jednak politycy uznali przed wyborami w 2023 r., że wszystkie odcinki autostrad zarządzane przez GDDKiA mają być darmowe dla samochodów osobowych. W swojej szczodrości poszli nawet jeszcze dalej. Wprowadzono bowiem we wrześniu 2023 r., czyli tuż przed wyborami parlamentarnymi, bezpłatne przejazdy koncesyjnym odcinkiem A1 między Toruniem a Gdańskiem. Te zasady obowiązywały do końca 2024 r. i kosztowały budżet państwa niemal 320 mln zł.
Jak podaje GDDKiA, sieć dróg szybkiego ruchu na terenie naszego kraju ma obecnie ok. 5,2 tys. km, z czego niespełna 1,9 tys. km przypada na autostrady, a ponad 3,3 tys. km na drogi ekspresowe. Zdecydowana większość autostrad i wszystkie drogi ekspresowe są darmowe dla samochodów osobowych. Mamy dwa odcinki koncesyjne o umiarkowanych opłatach (ustalanych przez państwo, które samo musi znaleźć swoje środki, by zapłacić odpowiednie kwoty koncesjonariuszom) i dwa kolejne odcinki (za dwa lata już tylko jeden), uznawane na tle reszty dróg za drogie, ale za to nieobciążające w żaden sposób podatnika.
Bez pomysłu?
Ta ogromna dysproporcja ma swoje polityczne konsekwencje. Mimo zmiany władzy pod koniec 2023 r. nie zmieniają się podstawowe założenia. Po wygaśnięciu koncesje nie będą przedłużane, a żadnych nowych nie ma w planach. Brak też odważnych, którzy chcieliby wprowadzić na autostradach zarządzanych przez państwo jakiekolwiek, choćby niewysokie opłaty dla samochodów osobowych, przeznaczone na ich bieżące utrzymanie i odkładane na poczet przyszłych generalnych remontów. Tymczasem same opłaty od samochodów ciężarowych to zdecydowanie za mało, co dobrze pokazują dane z koncesyjnego odcinka A4. Dobowo przejeżdża nim ok. 40 tys. pojazdów osobowych i 8 tys. ciężarowych. Łączne wpływy w 2024 r. z przejazdów aut osobowych wyniosły 371 mln zł (czyli prawie dwie trzecie), a ciężarowych – tylko 202 mln zł.
Jakie skutki może mieć polityka bezterminowej promocji autostradowej dla samochodów osobowych? Warto spojrzeć na tegoroczny budżet Krajowego Funduszu Drogowego (KFD). Jego wpływy i wydatki sięgną 29,5 mld zł. Opłata paliwowa przyniesie 7,6 mld zł, a myto od samochodów ciężarowych jedynie 3,5 mld zł. Innymi słowy, bezpośredni wkład kierowców w finansowanie budowy i utrzymania sieci drogowej wyniesie tylko ok. 11 mld zł. Na szczęście możemy liczyć na ponad 7 mld zł z różnych programów unijnych. Jednak i tak trzeba będzie po raz kolejny sięgnąć po finansowanie zewnętrzne: prawie 9 mld zł z obligacji, a 1,6 mld zł z kredytów od instytucji międzynarodowych.
Wspólny dług?
Nic dziwnego, że zadłużenie KFD rośnie w szybkim tempie: dziesięć lat temu wynosiło 33 mld zł, pięć lat temu 53 mld zł, w 2023 r. ponad 63 mld zł, a w trzecim kwartale 2024 r. przekroczyło 70 mld zł. W 2028 r. ma sięgnąć 108 mld zł.
Trudno się dziwić, bo nowych inwestycji drogowych nie brakuje. Trwa budowa S6 między Trójmiastem a Koszalinem, S10 z Piły do Stargardu, S8 z Wrocławia w kierunku Kłodzka, S1 z konurbacji górnośląskiej do Bielska-Białej, wielu odcinków S19 oraz A2 z Siedlec do Białej Podlaskiej. – W realizacji jest obecnie 105 zadań z Rządowego Programu Budowy Dróg Krajowych o łącznej długości 1446,5 km, w tym ponad 63 km autostrad, 1278 km dróg ekspresowych oraz ponad 105 km obwodnic – wylicza Szymon Piechowiak, rzecznik GDDKiA. Ogłoszono już przetarg na bardzo ważną zachodnią obwodnicę Szczecina w ciągu drogi S6. W kolejce czeka wiele innych projektów, jak poszerzenie A2 między Łodzią a Warszawą do trzech pasów (miejscami czterech) w związku z budową Centralnego Portu Komunikacyjnego czy zupełnie nowy przebieg A4 na południe od Wrocławia, połączony z remontem obecnie użytkowanego odcinka, który nie spełnia standardów drogi szybkiego ruchu. Na tym nie koniec wydatków, bo autostrady i drogi ekspresowe trzeba przystosować do celów obronności. Jeszcze niedawno przy projektowaniu dróg tego aspektu nie brano pod uwagę.
Użytkujący płaci
Rozpędzonej machiny budowy autostrad i ekspresówek nie byłoby oczywiście bez gigantycznego wsparcia unijnego. Kto dziś złorzeczy na opłaty pobierane przez koncesjonariuszy, powinien pamiętać, w jakich warunkach rozpoczynała się z nimi współpraca. Biedne państwo nie miało środków, aby sfinansować tak kosztowne przedsięwzięcia. Stąd decyzja o wyborze prywatnych inwestorów, którzy sami musieli zaciągnąć kredyty, a potem je spłacać z opłat pobieranych od kierowców. Po wejściu do Wspólnoty sytuacja zmieniła się diametralnie. – W kwietniu 2024 r. świętowaliśmy 20. rocznicę przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Przez ten czas ponad 5,2 tys. km dróg krajowych zrealizowaliśmy z wykorzystaniem ok. 104 mld zł pochodzących z funduszy unijnych. To blisko połowa kwoty, jaką Polska w tym czasie przeznaczyła na rozwój infrastruktury drogowej (ok. 240 mld zł) – przypomina Szymon Piechowiak.
Nic dziwnego, że przy tak ogromnym wsparciu zewnętrznym zaczęliśmy zupełnie inaczej patrzeć na prywatnych koncesjonariuszy. Kiedyś byli traktowani jako jedyna nadzieja na budowę nowoczesnych dróg w Polsce. Teraz nie mają już takiego statusu. Nie powinniśmy jednak zapominać, że, po pierwsze, wsparcie unijne będzie maleć (Polska staje się coraz bogatsza), a po drugie, dotyczy budowy czy przebudowy dróg, a nie ich remontów czy bieżącego utrzymania. Jednak skutki bezpłatności wszystkich autostrad dla samochodów osobowych są poważniejsze. Szkodzimy w ten sposób znacznie mniej negatywnemu dla środowiska transportowi kolejowemu. W cenie każdego biletu na pociąg są przecież zawarte opłaty, jakie przewoźnicy ponoszą za korzystanie z torów. A poza tym finansowanie dróg staje się bardzo niesprawiedliwe – składają się na nie wszyscy podatnicy bez względu na to, ile z nich korzystają. Bo przecież „darmowe autostrady” to tylko skrót myślowy. W rzeczywistości są jak najbardziej płatne. Tyle że głównie z budżetu, a nie poprzez myto od tych, którzy rzeczywiście nimi jeżdżą.
Eksperci zwracają uwagę, że wiele państw bogatszych od Polski prowadzi zupełnie inną politykę. – Płatne autostrady mają Francja, Włochy czy Hiszpania, czyli kraje z bardzo dużą siecią dróg szybkiego ruchu. Jedynym wyjątkiem są Niemcy, ale one przecież chciały wprowadzić niedawno opłaty dla samochodów osobowych. Tyle że ich kontrowersyjny projekt został zablokowany przez Komisję Europejską. Kompromisem byłoby ustalenie odpłatności na poziomie niezbyt wysokim, społecznie akceptowalnym, a równocześnie zgodnym z podstawową zasadą: użytkujący płaci. Uważam, że właściwą stawką byłoby 10 gr za km plus VAT – przekonuje Adrian Furgalski, prezes zarządu Zespołu Doradców Gospodarczych TOR.
Na razie te wszystkie problemy wydają się nieco odległe, bo możemy głównie cieszyć się nowymi odcinkami, a nie musimy jeszcze martwić się tymi, które wymagają gruntownego remontu. Ostatnie lata przynoszą wiele interesujących rozwiązań technologicznych. Pod koniec 2023 r. niemal jedna czwarta dróg ekspresowych i autostrad miała nawierzchnię betonową – droższą w budowie, ale znacznie wytrzymalszą, idealną w przypadku mocno obciążonych tras. – Na powstającym obecnie odcinku A2 Siedlce Zachód–Malinowiec po raz pierwszy w Polsce zastosowaliśmy niskoemisyjny beton oraz mieszankę mineralno-asfaltową. Ciąg główny powstaje w nawierzchni betonowej, a drogi techniczne i wiadukty budowane są z wykorzystaniem nawierzchni asfaltowej. Dziewiętnaście kilometrów dwujezdniowej nawierzchni wykonywane jest w technologii betonowej z wykorzystaniem materiału o obniżonym śladzie węglowym, którego dostawcą jest producent Cement Ożarów SA. Prace laboratoryjne trwały około roku. Testowy fragment drogi poddano badaniom, które potwierdziły jego wytrzymałość i zostały pozytywnie przyjęte przez GDDKiA – mówi Maciej Tomaszewski, rzecznik prasowy firmy Strabag, jednego z najważniejszych wykonawców nowoczesnych dróg w Polsce.
Wykorzystanie niskoemisyjnego betonu wpływa także na poprawę bezpieczeństwa. Jaśniejsza nawierzchnia jest lepiej widoczna dla kierowców. Co więcej, ten rodzaj betonu pomaga redukować tzw. efekt miejskiej wyspy ciepła, a także przekłada się na ograniczenie kosztów związanych z oświetleniem drogi na węzłach i poprawia widoczność w trudnych warunkach atmosferycznych. Poza ciągiem głównym A2 zaprojektowano także drogi techniczne i dojazdowe oraz wiadukty. Nawierzchnie tych odcinków wykonywane są zazwyczaj w technologii asfaltowej. Podobnie jest na budowanym teraz odcinku, jednak została tu wykorzystana technologia umożliwiająca zmniejszenie śladu środowiskowego.
Warm Mix Asphalt jest rozwiązaniem umożliwiającym obniżenie temperatur produkcji i wbudowania mieszanki przez zmniejszenie napięcia powierzchniowego na styku kruszywa z asfaltem oraz zmniejszenia lepkości asfaltu, którym otaczane jest kruszywo. Zastosowanie niewielkiej ilości wody do spieniania asfaltu w procesie wytwarzania pozwala na obniżenie temperatury produkcji o ok. 20 stopni w porównaniu z tradycyjną technologią na gorąco. Produkcja mieszanek mineralno-asfaltowych w niższych temperaturach technologicznych zapewnia zmniejszenie ilości paliwa wykorzystywanego w procesie produkcyjnym. To ważne, bo przecież nie da się wyeliminować szkodliwego wpływu budowy dróg na środowisko. Można jednak starać się go ograniczyć.