Europa już zdaje sobie sprawę, że wojna z Rosją może nadejść. UE ogłasza nową strategię

Zdaniem wielu analityków i tak jest za późno, by obronić Zachód przed rosyjskim zagrożeniem, inni sądzą, że jest wyolbrzymione i nie ma oparcia w zdolnościach Rosji. Najbliższe miesiące, niezależnie od europejskiej strategicznej wizji, mogą przynieść rozrachunek z tymi sprzecznymi podejściami.

Długo zapowiadana strategia dla przemysłu obronnego wydana przez Komisję Europejską ma zachęcać do wspólnych zakupów i zwiększania wydajności fabryk uzbrojenia dzięki rozmaitym formom dofinansowania.

„Pierwsza w historii strategia przemysłowa w dziedzinie obronności i nowy program przemysłu obronnego mający na celu zwiększenie gotowości i bezpieczeństwa Europy” – z dumą głosi komunikat KE. O dokumencie było głośno już jesienią i mimo kilku potknięć i opóźnień z publikacją – ma być głośno też na wiosnę.

Zawiadowca straganów wchodzi do gry

Bruksela demonstruje, że przejęła się sytuacją, zrozumiała egzystencjalne zagrożenie i podejmuje ambitne kroki dla wzmocnienia obronnego filaru UE poprzez poważne potraktowanie przemysłu obronnego, który nigdy nie był jej priorytetem (jego przedstawiciele mogli nawet mieć wrażenie, że nie byli na salonach mile widziani). Wojna zmieniła to podejście, bo zmieniła nastroje i emocje Europejczyków, wpłynęła też na przepływy finansowe. W ciągu dwóch lat największą obawą stało się bezpieczeństwo, najgorętszym towarem amunicja, a wydatki obronne wystrzeliły (wciąż za nisko z perspektywy NATO). W efekcie zbrojenia i zbrojeniówka stały się oczkiem w głowie wielu rządów, które ostatecznie kształtują politykę Unii.

Zawiadowca straganów na wspólnym europejskim rynku, czyli Komisja Europejska, musiał się do tego odnieść, wziąć temat na biurko, podkreślić swoją rolę i spróbować jakoś pomóc. Narzędzi za wiele nie ma, bo traktaty jasno stwierdzają, że polityka obronna i zbrojeniowa pozostaje domeną państw członkowskich, nie podlega harmonizacji w ramach prawa europejskiego, nie ma mowy o kontroli czy nadzorze nad wydatkami i decyzjami obronnymi. Ale Komisja dysponuje mechanizmami finansowymi i regulacyjnymi, a w porozumieniu z Radą i Parlamentem, czyli rządami i reprezentantami społeczeństw Europy, kształtuje ewolucję całej Unii. To właśnie usiłuje robić poprzez strategię obronno-przemysłową.

Ta ewolucja trwa od ponad dwóch lat i już wcześniej wymagała przełomowych decyzji, jak przeznaczanie funduszy na uzbrojenie dla Ukrainy, szkolenie jej żołnierzy czy zamawianie amunicji dla krajów członkowskich i na rzecz Kijowa. UE wykazała zaskakujące zdolności adaptacyjne, choć nie była na to przygotowana instytucjonalnie, organizacyjnie i – bądźmy szczerzy – nie miała wydzielonych pieniędzy na te cele. Dlatego m.in. „kieszenią”, do której sięgnięto w celu finansowania wysiłku wojennego, był fundusz wspierania pokoju. Szybko się okazało, że refinansowanie wysyłki sprzętu i amunicji z zapasów krajów członkowskich nie wystarczy i potrzebna jest nowa produkcja w przemyśle zbrojeniowym, który przez ostatnie dwie i pół dekady żył głównie z eksportu, a państwa europejskie korzystały z dywidendy pokoju i obcinały zamówienia. Przemysł musiał więc dostosować ofertę do potrzeb specyficznego klienta, czasem bardzo egzotycznego, i dla poprawy konkurencyjności obcinał to, co niepotrzebne i kosztowne, w tym moce produkcyjne. Konkurował przy tym z większymi firmami amerykańskimi, co zwiększało presję na oszczędności. Produkty pozostały świetne, ale były dostarczane w ilościach kompletnie niedostosowanych do zapotrzebowania, jakie eksplodowało w ostatnich dwóch latach, a właściwie roku.

Bo dopiero od kilku miesięcy Europa zdaje sobie sprawę, że wojna w Ukrainie szybko się nie skończy, że nie wiadomo wcale, czy Ukraina ją wygra, i czy wtedy Europa nie będzie kolejnym celem Putina. Dlatego słyszymy o wojnie – nie tylko tej trwającej, ale i tej potencjalnej. Europa, nieco w panice, inwestuje coraz więcej w zamówienia zbrojeniowe, więc KE musiała wejść do gry.

Ponad sto zadrukowanych stron i kilkadziesiąt slajdów, oświadczenia komisarzy poprzedzone kilkoma briefingami dla mediów. Kilka nowych instytucji, nowy fundusz czy dwa, projekt rozporządzenia do przyjęcia przez Radę i Parlament – na urzędniczą metodę Komisji można psioczyć, ale takie są właśnie narzędzia unijnej regulacji. I tak sprawy obronne toczą się w ekspresowym tempie, na co zwracali uwagę – z dumą – twórcy przedsięwzięcia: wysoki przedstawiciel ds. polityki zewnętrznej i bezpieczeństwa Josep Borrell, wiceprzewodnicząca KE Margrethe Vestager i Thierry Breton, komisarz ds. wspólnego rynku, który wziął na siebie rolę „komisarza ds. obrony”. Cudzysłów jest tu ważny, bo sam komisarz i jego koledzy po wielokroć podkreślali, że nie zamierzają ingerować w traktaty, naruszać suwerenności państw w zakresie polityki bezpieczeństwa (w tym zbrojeń), respektują ich swobodę decyzji.

Powoli odchodząca Komisja (w czerwcu mamy wybory, a po nich nową układankę polityczną i personalną) zostawia w ten sposób spadek następcom i wyznacza jasne kierunki działania: więcej wspólnych zamówień obronnych, które trafiałyby do europejskiego przemysłu zbrojeniowego – dzięki temu i innym mechanizmom wsparcia miałby on większe zdolności produkcyjne i mógłby szybciej reagować na kryzysowe wzrosty popytu. Dodatkowo w te inicjatywy należy jak najszerzej włączać Ukrainę, jej innowatorów i przemysł, by spodziewana akcesja do Unii nastąpiła w tej dziedzinie gładko, szybko i bezproblemowo. Łatwiej to oczywiście zapisać, niż zrobić.

Europa będzie musiała więcej robić sama

Komisja odnotowuje, że zaledwie 18 proc. wszystkich zamówień obronnych (nie podaje, czy chodzi o wartość nominalną, czy inne wskaźniki) państw członkowskich pochodzi z tzw. unijnej bazy przemysłowej. W dodatku na wzroście popytu na uzbrojenie w ostatnich dwóch latach o wiele bardziej skorzystały firmy z USA, które poprzez program FMS dostarczyły 89 proc. więcej broni niż we wcześniejszych latach. Liczby te zapewne wywołały popłoch, bo pokazują, że w momencie nagłej potrzeby europejskie państwa zwracają się głównie do pozaeuropejskich dostawców (co ciekawe, w dokumentach nie wymienia się preferowanej przez Polskę Korei Południowej).

Z czego to wynika? Poza przesłankami strategiczno-politycznymi chodzi o kwestie zdolności produkcyjnych. Nie bez znaczenia jest i to, że europejski przemysł nie jest w stanie dostarczyć wszystkich pożądanych systemów uzbrojenia, bo po prostu ich nie wytwarza. Dotyczy to np. zaawansowanych systemów antyrakietowych, takich jak Patriot, który zyskał w ostatnich latach wiele zamówień z Europy (Polska, Rumunia, Szwecja, Szwajcaria). Innym przykładem są trudno wykrywalne samoloty taktyczne F-35, o które poprosiło ostatnio kilka krajów (Finlandia, Czechy, Niemcy, Polska), a wiele innych było od początku partnerami USA w ich produkcji. Przykładów jest dużo więcej, bo jak się okazuje, albo europejski przemysł nie jest wystarczająco konkurencyjny nawet dla europejskich rządów, albo nie produkuje tego, czego one chcą. Czy nowa strategia ma na to recepty?

Można ją raczej postrzegać jako zaproszenie do dyskusji niż finalną receptę na europejskie niedomagania. Weźmy choćby poziom finansowania wspólnotowych „zachęt” do kooperacji, określony na 1,5 mld euro w obecnej, kończącej się w 2027 r. perspektywie budżetowej UE. To w odniesieniu do skali wydatków i potrzeb obronnych przysłowiowe „orzeszki” czy „waciki”. Gadżet, a nie koło zamachowe. Liczba tym bardziej deprymująca, że autor projektu, francuski komisarz Breton, jesienią zapowiadał „wielki fundusz obronny Unii” w wysokości 100 mld euro. Nawet te 100 mld byłoby zupełnie niewystarczające, jeśli założyć finansowanie wydatków zbrojeniowych z jakiegoś wspólnego budżetu. W kuluarach mówi się, że po prostu Breton nie dostał zgody unijnych partnerów na powołanie nowego dużego funduszu zbrojeniowego, który musiałby być sfinansowany z dodatkowych źródeł zadłużenia.

Wiadomo, że w Unii silna jest tzw. koalicja skąpców (krajów północnej Europy, czasem z udziałem Niemiec), która z jednej strony sprzeciwia się nowym mechanizmom podobnym do postcovidowych planów odbudowy, a z drugiej niechętnie patrzy na uwspólnotowienie suwerennych w końcu decyzji o zbrojeniach. O konflikcie tym jasno mówi list podpisany przez rządy Francji, Polski i Estonii, które domagają się od Komisji zwiększenia środków na obronę, ale pomijają fakt, że o tym muszą wpierw zdecydować kraje członkowskie w Radzie Unii. List można więc uznać za „wkład w dyskusję” albo otwarty sprzeciw wobec obecnych propozycji, które i tak mogą się zmienić po decyzjach wyborców.

O wszystkim ostatecznie przesądzą kraje członkowskie i ich rządy, bo to w ich gestii są budżety obronne i sposób ich wydatkowania. Dla nich horyzontem pozostają wybory w USA i potwierdzenie bądź zaprzeczenie dominujących w Europie przewidywań, iż Ameryka będzie zmniejszać swoje zaangażowanie w NATO i obecność wojskową na kontynencie. Wybór Donalda Trumpa przyspieszy dostosowanie się do tych obaw, kontynuacja prezydentury Joe Bidena nie zmniejszy obaw, czy USA są w stanie realizować europejskie zobowiązania, jeśli zostaną zderzone ze strategicznie ważniejszym kryzysem na Pacyfiku.

Europa będzie musiała więcej robić sama – i to wybrzmiało wyraźnie w uzasadnieniu strategii przemysłu obronnego, ale pytanie, w jakim tempie i jakim kosztem. Wielu komentatorów i analityków uważa, że i tak jest za późno, by obronić Zachód przed rosyjskim zagrożeniem, inni sądzą, że jest wyolbrzymione i nie ma oparcia w zdolnościach wojskowych ani ekonomicznych Rosji. Najbliższe miesiące, niezależnie od europejskiej strategicznej wizji, mogą przynieść rozrachunek z tymi sprzecznymi podejściami, a głównym testem będzie kwestia oporu Ukrainy i powstrzymywania Rosji dzięki niemu. To wyzwanie, jak na razie, Europa musi brać na barki razem z Ameryką i widać, że brak jednego filaru znacząco osłabia trwałość całości. Stąd pewien antyamerykański posmak europejskiej strategii może budzić niepokój, tak samo jak to, że współpracy z NATO poświęcony w niej jest zaledwie jeden paragraf.