Właśnie wybuchła w Europie nowa polityczna wojna: o zapisy unijnych traktatów dotyczących spraw zagranicznych, obronnych i wojskowych – w tej części, w jakiej znajdują się pod parasolem UE. Ta część i ten parasol mają być większe, jeśli najważniejsza europejska organizacja ma na poważnie zająć się kwestiami bezpieczeństwa. Ale położona na stole propozycja reformy wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, ujęta w pakiecie zmian traktatowych popartych przez Parlament Europejski, nie ma szans na wejście w życie w tej postaci. Z drugiej strony jest największym do tej pory przybliżeniem idei Europy obrony i najdalszym krokiem w kierunku europejskiej armii. A nawet jakiejś postaci autonomii strategicznej, choć o niej wprost nie wspomina.
Dlatego warto się zastanowić, jaki to wszystko ma sens. Debata o roli Unii w europejskiej obronie jest potrzebna w czasie, gdy nikt nie podważa potrzeby inwestowania w armie narodowe, konieczności zacieśniania integracji wojskowej, lepszej koordynacji między rządami i przemysłami obronnymi. Widać bowiem, że choć NATO jest świetne w sferze wojskowej, to nie ma wystarczających narzędzi po stronie gospodarczej i technologicznej tego równania, co demonstruje np. kryzys amunicyjny. Z kolei widziana jako marzenie euroentuzjastów „globalna Unia” nie ma narzędzi zapanowania nad kryzysami, napaściami i wojnami nawet na swoim obrzeżu, a co dopiero na całym świecie.
Czytaj też: Niemieckie patrioty w Polsce? PiS wyprowadza kozę
Po przebudzeniu wciśnięto drzemkę
Jak każdy proces polityczno-legislacyjny w Europie – i ten ma swoją historię, bohaterów, trendy i kontekst dziejowy. Gdy wiodącą rolę w kreowaniu polityki w tym obszarze chciała jeszcze odgrywać Wielka Brytania, a jej najbliższym partnerem (czasem w sparringu, by nie chciała za dużo) była Francja, Tony Blair i Jaques Chirac podpisali w 1998 r. deklarację z Saint Malo, uznawaną za początek tego, co dziś istnieje jako drugi filar Unii. Miała ona zakończyć dekonstrukcję ładu zimnowojennego i dawać dopiero co przekształconej w UE wspólnocie europejskiej narzędzia zbrojnej kontroli i interwencji, głównie w reakcji na wojny bałkańskie. Blair i Chirac chcieli pierwszej „europejskiej armii” w ciągu pięciu lat. Ale nie mieli szczęścia, bo wcześniej wybuchła globalna wojna z terrorem, która na długo wyssała powietrze z podobnych inicjatyw i skompromitowała – w różny sposób – obu przywódców. Idea „europejskiej armii”, przeznaczonej głównie do misji rozjemczych, stabilizacyjnych, zadań „pokojowych” jednak przetrwała, przekuwana w dokumenty, instytucje i wyspecjalizowanych urzędników. Dostała długą, ale tworzącą ładny skrót nazwę: CSDP – Common Security and Defence Policy.
Transformacji pomógł Hiszpan Javier Solana, który został unijnym „dyrektorem projektu” zaraz po swojej kadencji szefa NATO, w czasie której przyszło mu prowadzić w Europie wojnę znaną jako operacja „Allied Force”, mającą powstrzymać starcia między Serbami i Albańczykami o panowanie nad Kosowem. NATO weszło tam do gry po kilku latach niemocy społeczności międzynarodowej, która była w stanie jedynie oglądać zbrodnie i liczyć trupy. Wojny bałkańskie wydają się niemal prehistorią, ale wstrząsnęły „Europą wolności, dobrobytu i pokoju” nie mniej niż późniejsze notoryczne agresje Rosji.
„Europa obrony” wydawała się słusznym i niezbędnym wyjściem. Miała dać narzędzia utrzymania pokoju na niestabilnym pograniczu wspólnoty i reszty kontynentu ze światem zewnętrznym. O globalnej rywalizacji mało kto jeszcze myślał, ale wojny na Bliskim Wschodzie, a zwłaszcza seria kryzysów w trakcie „arabskiej wiosny” i po niej, stale przypominały, że Unia powinna mieć sposoby opanowania, a w razie czego pacyfikowania sytuacji. Przez niemal dwie dekady najbardziej zainteresowane były jednak kraje południa Europy potrzebujące sił ekspedycyjnych. Nowi członkowie Unii z większą obawą patrzyli na Wschód, pamiętali, że to francuski prezydent kazał im kiedyś siedzieć cicho, stawiali na Amerykę i NATO. Zaczęło się mówić o groźnej konkurencji wizji starej i nowej Europy. Wszyscy korzystali z dywidendy pokoju, gdy sił zbrojnych było za mało nawet dla NATO.
Po kolejnych poszerzeniach coraz więcej unijnych krajów patrzyło więc podejrzliwie na projekty obronne, a niezdolność do zdecydowanej reakcji Europy na zabór Krymu i Donbasu przez Rosję w 2014 r. przekonała najbardziej narażonych, że nie tędy droga. Dryf Wielkiej Brytanii poza Unię ostatecznie przekreślił idee z St. Malo i skazał Francję na mało efektywny w rezultacie „strategiczny sojusz” z Niemcami. Ale gdy w 2018 r. Emmanuel Macron i Angela Merkel w Mesebergu podpisywali nową deklarację, ich wspólna wizja bezpieczeństwa wydawała się symptomem przebudzenia geopolitycznego i obronnego. To w niej zapisano dążenie do kwalifikowanej większości w sprawach obronnych, nowe projekty technologii wojskowych i niewidziane w Unii instytucje, jak europejska rada bezpieczeństwa.
Po przebudzeniu wciśnięto jednak drzemkę, z wielkich wizji nic nie wyszło. Jak się wydaje, głównie przez asekurancką postawę Berlina, który przewodzić Europie wolał ze środka, a autokratyczne reżimy traktować jak handlowych kontrahentów, nie zagrożenie dla światowego ładu i europejskiego dobrobytu. Takie podejście skompromitowała też antynatowska i antyamerykańska retoryka Macrona, chętnie widzącego się w roli zbawcy kontynentu, ale niebędącego w stanie i niechcącego ostro przeciwstawić się Putinowi.
Czytaj też: Już nie ma bezpiecznych miejsc. Wnioski z pierwszej fazy wojny
Budżet obronny UE „na waciki”
Obie postawy odpychały resztę na tyle, że trwająca od dekady dyskusja o potrzebie wzmocnienia obronnego europejskiej części NATO w znikomym stopniu przekładała się na inicjatywy i fundusze. Powołana w 2004 r. Europejska Agencja Obrony dopiero w czasach narastającego kryzysu przypomniała o swoim istnieniu i została wyposażona w jakieś przydatne kompetencje audytowania zasobów obronnych członków UE. Unijny budżet obronny to ledwie 7,5 mld euro, czyli kwota „na waciki” w porównaniu do budżetów narodowych, a przede wszystkim w obliczu wyzwań i potrzeb. W ramach pogłębionej współpracy obronnej PESCO wykreowano do tej pory kilkadziesiąt wielonarodowych projektów o skomplikowanych nazwach, ale już w 2020 r. krytykował je sam Parlament Europejski za to, że granty przeznaczają na koncepcje o trzeciorzędnym znaczeniu. Europejskie grupy bojowe (jedna z formuł zalążkowych „europejskiej armii”) okazały się bytem na kształt yeti, o którym słyszano. Gdy na wschód od granic Unii i NATO nadchodziła kolejna wojna, wiadomo było, że z tej unijnej mąki chleba na razie nie będzie, a zbroić i bronić trzeba się w ramach NATO. Debaty zastąpiło działanie, czasem chaotyczne, za to szybkie i gdzieniegdzie na dużą skalę.
Wrażenie obronnego niedowładu Unii wcale nie minęło po niemal dwóch latach agresji Rosji na Ukrainę. Choć wypowiedziano miliony ważkich słów, zadrukowano słusznymi tezami wagony papieru i podpisano kilkadziesiąt wysokiej rangi dokumentów – realnie zmieniło się niewiele.
Przede wszystkim Unia nie stała się drugim po NATO motorem obronnego wzmocnienia, nikogo nie skłoniła do podwyższenia wydatków na wojsko ani do odbudowy utraconych zdolności. Bruksela istotnie dokonała kilku przełomów mentalnych: finansuje dostawy broni i amunicji dla Ukrainy i szkolenie jej żołnierzy (z budżetu na wspieranie pokoju), nawiązała bliską polityczną współpracę z NATO i próbuje w praktyce realizować wytyczne wojskowych. Wreszcie uznała, że na świecie dzieje się coś groźnego, co sprawia, że wielonarodowe mocarstwo handlowe powinno na serio myśleć o twardej obronie. Stąd koncepcja „globalnej Unii” i opisujący ją dokument zwany Strategicznym Kompasem.
Wzrosła wewnętrzna presja polityczna, by na nowo podejść do „Europy obrony”. Ale w sytuacji, gdy rola NATO wzrosła jeszcze bardziej, gdy niekwestionowanym przywódcą numer jeden na Zachodzie jest sekretarz generalny Sojuszu Jens Stoltenberg i gdy USA powróciły na Stary Kontynent w roli gwaranta i strażnika, Unia nie miała jak i czym konkurować. Nieporadny szef polityki bezpieczeństwa Josep Borrell czy werbalnie ostra, lecz obciążona zaniedbaniami (była przecież u Merkel ministrą obrony) szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen usiłują być przekonujący, choć idzie im to z trudem. Nawet jeśli mówią o zwiększaniu wydatków, podnoszeniu zdolności, produkowaniu i zamawianiu większych ilości sprzętu i uzbrojenia, trudno o wiarygodność, gdy okazuje się, że nie ma jak dostarczyć Ukrainie miliona pocisków, a bez Ameryki sama Europa nie byłaby w stanie wspierać Kijowa. To zresztą problem, który Unia dzieli z NATO, bo w większości chodzi o te same kraje.
Czytaj też: Dopaść Zełenskiego. Rosjanie są śmiertelnie cierpliwi
Nierealny pakiet maksimum
W najnowszej próbie opisania „Europy obrony” europarlamentarzyści również połączyli sprawy istotne i potrzebne z takimi, które na wstępie wywołują niechęć i nieufność znacznej części rządów i obywateli. Pakiet propozycji w znacznej części dotyczy polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony – i gdyby rozpatrywać go bez całego ideologicznego tła, byłby dobrym materiałem do zastanowienia i dyskusji. Proponowana reforma dotyczy fundamentów CSDA i bardzo je wzmacnia – przekształca Unię w sojusz obronny z klauzulą zobowiązującą do wzajemnej pomocy na wzór NATO. Taki zapis już istnieje, ale został wzmocniony o dewizę „wszyscy za jednego” i poszerzony o takie ataki, które nie mają postaci zbrojnej ani nie dotyczą terytorium.
Można nawet uznać, że to zobowiązanie silniejsze niż art. 5 traktatu waszyngtońskiego, bo tam literalnie mowa jest o odpowiedzi na atak zbrojny i wedle uznania państw członkowskich, podczas gdy wersja europejska nakłada „obowiązek udzielenia pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im środków” oraz że Unia może użyć środków cywilnych i wojskowych do „zwalczania zagrożeń hybrydowych i wojny hybrydowej, szantażu energetycznego, zagrożenia cyberbezpieczeństwa, kampanii dezinformacyjnych oraz wymuszeń gospodarczych ze strony państw trzecich”. Traktatowe nowelizacje mają nałożyć na Unię wyraźny obowiązek obrony krajów członkowskich i stworzyć niezbędne do tego mechanizmy, z jednostkami bojowymi pod unijną komendą włącznie. To pakiet maksimum w porównaniu ze wszystkimi poprzednimi podejściami do „europejskiej armii”.
Tyle że ma to być armia nie tylko centralnie sterowana i finansowana z wydzielonego budżetu, ale i wyposażana. Pakiet zmian przewiduje bowiem takie wzmocnienie kompetencji Europejskiej Agencji Obrony, by stała się centrum zakupowym na potrzeby sił unijnych, a także krajów członkowskich. Lubiana szczególnie w Polsce klauzula pozwalająca na bezprzetargowe realizowanie zamówień zbrojeniowych ma zostać ograniczona, a zgodę na wyjątki przyznawać ma podniesiona do rangi „eurorządu” Komisja Europejska. Oczywiście europejska agencja ma w zamyśle wszystko dla wszystkich planować tak, by europejskie zdolności były pełne i spójne oraz by korzystał na tym jak najwięcej europejski przemysł. Wizja piękna, ale niepraktyczna i niewykonalna – za mocno ingerująca w suwerenność państw członkowskich i ograniczająca nabywanie potrzebnego uzbrojenia, którego wielu rodzajów w Europie się nie wytwarza. Wiele krajów, w tym Polska – ustami ustępującego i przychodzącego do władzy rządu – zapowiedziało sprzeciw. Takiej budowanej od góry „Europy obrony” nie będzie.
A jaka powinna mieć szansę? Idealnie byłoby tworzyć ją od dołu, gdy kraje członkowskie same inwestują we własną obronę i porozumiewają się w celu wspólnych inwestycji. Propozycje europarlamentu zawierają pewne zapisy odpowiadające natowskiemu art. 3, stawiające wymóg budowania i utrzymywania indywidualnych i kolektywnych zdolności obronnych. Po raz niewiadomo który zawierają też apel o podwyższanie wydatków obronnych, co od wielu lat udaje się w Europie różnie. Pomysły na integrację i koordynację przemysłu, a przede wszystkim na dofinansowanie rozwoju technologii też pojawiają się w kolejnej wersji, gdy poprzednie nie przyniosły przełomu. Mieszanie rozwiązań stopniowych, akceptowalnych i realistycznych z rewolucyjnymi, kontrowersyjnymi i odrzucanymi już na wstępie tak naprawdę nie pomaga „Europie obrony”, która zamiast zwiększać bezpieczeństwo, widziana jest jako zagrożenie.