Gdy Rosja straszy wojną, NATO ma problem... z pieniędzmi. „Tak dalej być nie może”

Po ostatnim poszerzeniu o Finlandię tylko 8 na 31 państw Sojuszu spełnia uzgodnione niemal dekadę temu minimum wydatków obronnych. Finansowe wakacje uniemożliwiają podniesienie zdolności wojskowych do takiego poziomu, jakiego wymaga uzgodniona rok temu w Madrycie nowa doktryna.

Premier Kanady za zamkniętymi drzwiami miał być z sojusznikami do bólu szczery: „Nasz kraj nigdy nie spełni celu wydatków obronnych”. Według ujawnionych na Discordzie dokumentów tak właśnie mówił Justin Trudeau. Kanada jest jednym z – historycznie – bardzo lojalnych sojuszników USA i Zachodu, o których od dawna było wiadomo, że mają z wydatkami problem. A jednak cytowane przez „Washington Post” słowa popularnego kanadyjskiego premiera budzą niesmak i zaniepokojenie. Bo wiele krajów w NATO ma problem z wydatkami na obronność, a mimo to ich przywódcy zapewniają, że respektują uzgodniony w 2014 r. cel i ku niemu zmierzają, nawet jeśli go nie osiągną w terminie. Trudeau jest u władzy od 2015 r. i osobiście nie podpisywał walijskiej deklaracji, ale jako sojusznik zdawał sobie sprawę z jej istnienia i znaczenia. Kanada jest wszak jednym z krajów ramowych sojuszniczych grup bojowych, a jej żołnierze stacjonują od 2017 r. na Łotwie. Mimo to Trudeau nawet po ujawnieniu rewelacji z niejawnych rozmów nie zadeklarował otwarcie spełnienia celu, poprzestając na zapewnieniu, że Kanada jest wiarygodnym sojusznikiem w NATO i solidnym partnerem innych krajów na świecie. Słowa piękne, ważne i prawdziwe, tyle że nie sfinansują niczego.

Pretensje do Kanady mają mieć nawet Niemcy, które same ociągają się ze spełnieniem wspólnego celu i bywają za to bezpardonowo krytykowane, ale w kontekście konkretnych pieniędzy wydawanych na obronę wyprzedzają Kanadę ponad dwukrotnie. Wedle danych NATO za 2022 r. ten ostatni kraj wydaje równowartość 28 mld dol. amerykańskich, co stanowi niecałe 1,3 proc. jego PKB. Dla porównania Polska miała wydać ponad 17 mld dol., czyli 2,4 proc. PKB (a według uznanego analityka „Dziennika Zbrojnego” Tomasza Dmitruka kwota ta wyniosła 73,6 mld zł).

Stawianie się nad Kanadą czy Niemcami jednak nie ma sensu, lepiej spojrzeć szerzej na mapę wydatków i potrzeb NATO.

Zatrzymać na granicy – czy budżet NATO to dźwignie?

W opublikowanych przez sekretarza generalnego Jensa Stoltenberga w marcu danych było tylko siedem krajów spełniających walijskie kryterium 2 proc. PKB. Potem doszła Finlandia, co ogólnego bilansu nie zmieniło – wciąż mniej niż jedna trzecia członków NATO wypełnia zobowiązanie na rok przed przyjętym terminem. Według NATO 2 proc. PKB na obronność wydają: Grecja, USA, Wielka Brytania, Polska, Litwa, Łotwa, Estonia (plus nowoprzyjęta Finlandia z deklarowanym poziomem wydatków 2,2 proc. PKB). Aż 11 krajów mieści się między 1,5 a 1,9 proc. PKB (Chorwacja, Francja, Słowacja, Rumunia, Niderlandy, Macedonia Północna, Norwegia, Albania, Bułgaria, Włochy). Poniżej 1,5 proc. PKB na wojsko wydawały: Niemcy, Węgry, Dania, Portugalia, Turcja, Czarnogóra, Czechy, Kanada, Słowenia, Belgia i Hiszpania. Luksemburg poniżej 1 proc., ale rzecz jasna nie liczy się jako wojskowa potęga (choć zainwestował w duży samolot transportowy), a Islandia nie jest uwzględniana w statystyce, ponieważ nie posiada sił zbrojnych wcale.

Obraz ten nie jest optymistyczny pod żadnym względem. Na dziś ponad jedna trzecia członków NATO odmawia wypełnienia swojego minimalnego udziału w tzw. obowiązkach obronnych (burden sharing), a bardzo wielu jest poniżej poziomu, który już dekadę temu uznawany był za minimalny, choć opisany został w taki sposób, że wiele krajów potraktowało go jako docelowy. Stoltenberg dostrzega ten problem językowy i dziś uważa, że o 2 proc. PKB należy nie tylko myśleć „jak o podłodze, nie suficie”, ale zapisać wyraźnie w podpisanych deklaracjach, że to absolutne minimum. Oczywiście NATO poza presją polityczną nie posiada mechanizmów nacisku czy egzekucji zobowiązań. Status członkowski nie zależy od wydatków, a gwarancje bezpieczeństwa obejmują tak samo sojuszników „jadących na gapę”, jak i tych „zarzynających się”, by inwestować w uzbrojenie i żołnierzy. Sekretarz generalny też unika wskazywania palcem i oskarżania wprost, woli podkreślać, że globalna krzywa wydatków pnie się w górę, bo coraz więcej sojuszników na wojsko wydaje coraz więcej. Ale dane są bezlitosne i bardzo źle świadczą o powadze podejmowanych obietnic i konsekwencji wykonania deklaracji. Co w efekcie zmniejsza zaufanie do Sojuszu i jego zdolności.

Obecny moment nieustającej transformacji i adaptacji NATO do zagrożeń jak żaden od ponad 30 lat wymaga doinwestowania, dozbrojenia, stworzenia nowych jednostek i dowództw, zorganizowania na nowo wysuniętej obecności w dużo większej skali niż dotychczas. Przyjęta na szczycie w Madrycie nowa koncepcja strategiczna diametralnie zmienia podejście do kolektywnej obrony. Stanowi ona spełnienie postulatu zwanego z angielska deterrence by denial, tzn. odstraszania przeciwnika przez odmowę dostępu. W innym, bardziej przystępnym ujęciu, chodzi o obronę każdego centymetra (choć w praktyce może się to nie udać) terytorium Sojuszu – słowa te od ponad roku powtarzają generałowie, prezydenci, sekretarze, ministrowie. Ambitny to cel, zwłaszcza w zderzeniu z poprzednio obowiązującą, bardzo ograniczoną doktryną odstraszania poprzez karę (deterrence by punishment), zakładającą skrajnie małe prawdopodobieństwo konfliktu zbrojnego z Rosją i przewidującą w razie czego obronę manewrową w głębi terytorium państw NATO, a później odbijanie terenu ze wsparciem wojsk sojuszniczych, które dopiero miały nadejść (follow on forces).

Doświadczenia z napaści rosyjskiej na Ukrainę, zwłaszcza zbrodnie wojenne popełniane na cywilnych mieszkańcach w miastach-symbolach (jak Bucza czy Mariupol) zmieniły paradygmat polityczny i wojskowy. Nikt nie chce mieć rosyjskich okupantów na swoim terytorium. Nikt nie ma ochoty wpuszczać zbrodniarzy. Wszyscy chcą zrobić wszystko, by takiego przeciwnika odeprzeć na granicy, a jeszcze lepiej za granicą, na jego terytorium. W Madrycie uzgodniono, że w tym celu rozmieszczone w krajach wschodniej flanki wojska będą powiększone z batalionów do brygad, a więc z tysiąca do kilku tysięcy żołnierzy. Ponadto każdemu odcinkowi potencjalnego frontu z Rosją mają być przypisane konkretne jednostki w krajach członkowskich, które w razie potrzeby ruszą na pomoc. W sumie ma to być 300 tys. żołnierzy! Dla ich wsparcia mają być zorganizowane składy sprzętu i uzbrojenia, a przerzut i szkolenie regularnie ćwiczone w przypisanym terenie. Realizacja tych celów wymaga posiadania zdolności i sił, które taką doktrynę pozwolą wdrożyć. Za 2 proc. PKB to się nie uda, a zbiorowo NATO nie jest nawet na poziomie tej wielkości. W dodatku do zwykłych wydatków państw Sojuszu doszło w ostatnim roku obciążenie wynikające ze wsparcia obronnego Ukrainy, którego nikt nie przewidywał i nie zaplanował. Polskie Ministerstwo Finansów podało, że na pomoc wszelkiego rodzaju, w tym wojskową, wydało równowartość 2 proc. PKB. Nawet jeśli Polska wydaje na ten cel więcej niż inni, to w realiach narodowych budżetów każda dziesiąta część procenta się liczy. Jeśli więc kryzys 2 proc. był wyraźny przed wojną, dziś jest wyłącznie głębszy.

Czy szczyt NATO w Wilnie przyniesie przełom?

Politycznie, jakościowo i zdolnościowo oznacza to porażkę planu z Walii i marne perspektywy dla realizacji planu z Madrytu. Przy całym szacunku dla zaangażowania i wysiłku finansowego mniejszych i słabszych sojuszników wydatki obronne Estonii, Łotwy i Litwy – choćby nawet sięgnęły 6 proc. ich PKB – będą mieć marginalne znaczenie w przypadku wojny z Rosją. Nie pozwolą też na stworzenie w tych krajach lotnictwa, floty wojennej ani sił pancernych z prawdziwego zdarzenia, gotowych do powstrzymania ataku. Polskie 4 proc. PKB też nie uratuje sytuacji, mimo powszechnego podziwu, że bierzemy na siebie rolę pancernego przedmurza i godzimy się siłą rzeczy na ograniczenie innych wydatków, by inwestować w „najpotężniejszą armię lądową Europy”. Po prostu nie mamy wystarczająco dużo ludzi ani pieniędzy, a luki w wielu zdolnościach są nie do wypełnienia w krótkim czasie. Sami Rosji nie odeprzemy. Żeby wypełnić treścią zamiar obrony granicy z Rosją, więcej wydawać na większe i lepiej wyposażone siły zbrojne muszą najludniejsze kraje Europy Zachodniej: Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Włochy i Hiszpania. Z tej piątki tylko Wielka Brytania jest powyżej 2 proc. PKB, choć jej realne możliwości, zwłaszcza w dziedzinie wojsk lądowych, systematycznie spadają. W czasie zimnej wojny Londyn utrzymywał w Niemczech Zachodnich cały związek operacyjny, pancerną Brytyjską Armię Renu. W nowych realiach ma problem, by na stałe w Polsce rozmieścić kompanię czołgów – po tej wysłanej w zeszłym roku nie ma już śladu. Również z Estonii Brytyjczycy musieli wycofać połowę swego kontyngentu.

Nie oni jedni mają problemy. Dania też nie przedłuży swojej rotacji na Łotwie, mimo że miała współtworzyć tam dywizję i budować na potrzeby NATO brygadę zmechanizowaną zdolną do przerzutu. Wspomniana na początku Kanada też będzie mieć kłopot z zasileniem brygady. W politycznych kuluarach przed szczytem NATO słychać, że jest plan zamiany ról z Polską, która miałaby przejąć rolę kraju ramowego na Łotwie i dostarczyć kluczowe komponenty sojuszniczej brygady. Takiego układu miała nie chcieć sama Łotwa, gdy kilka lat temu wykuwał się kształt NATO-wskich batalionowych grup bojowych na wschodniej flance, ale politycy w Rydze dostrzegają, że od tego czasu to Polska robi na rzecz obronności własnej i kolektywnej bardzo dużo, podczas gdy Kanada niemal stoi w miejscu.

Lipcowy szczyt w Wilnie może jednak nie przynieść przełomu, jeśli chodzi o wydatki. Sojusznicy mogą uzgodnić nowy zapis, stawiający 2 proc. PKB wyraźnie jako minimum, bez wyznaczania nowego celu w liczbach. Po doświadczeniach z ostatniej dekady nikt nie ma ochoty na zakreślanie terminów i pułapów, choć wszyscy jakoś zdają sobie sprawę, że „tak dalej być nie może” i trzeba zacząć wydawać więcej. W dyskusji pojawiają się znowu pomysły, by zamiast na wydatkach skupiać się na realnych zdolnościach wojskowych, inaczej obliczać kontrybucje do wspólnego bezpieczeństwa lub wprowadzać jakieś mechanizmy kompensacyjne między krajami wydającymi za mało a tymi, które inwestują ponad uzgodnione minimum. Ponieważ jednak w NATO wszelkie decyzje muszą zapadać jednogłośnie i nie ma żadnego sądu odwoławczego, pomysły najbardziej egzotyczne (armie składkowe) czy radykalne (wykluczanie członków za nierealizowanie wydatków) nie mają najmniejszych szans na akceptację, zresztą nikt ich poważnie nie bierze pod uwagę. Skoro część sojuszników otwarcie zapowiada, że spóźni się z realizacją celów z Walii, wyznaczanie nowych i bardziej ambitnych nie ma sensu.

Amerykanie mają nadzieję, że w ostatnim roku uzgodnionego dziewięć lat temu terminu proporcja wydających przynajmniej 2 proc. ulegnie odwróceniu – z jednej trzeciej do dwóch trzecich. Rzeczywiście jest grupa krajów, która ma do tego poziomu całkiem blisko, lecz – znowu – nie tworzy ona europejskiej masy krytycznej państw największych, najbogatszych i potencjalnie mających najwięcej do powiedzenia w obronie Europy. Im bliżej nieuchronnego fiaska celu umiarkowanego, tym trudniej wierzyć w sfinansowanie celów jeszcze ambitniejszych.