Artykuł w wersji audio
Podobno każdy Polak zna się na medycynie. Także na polityce się zna, na sporcie i na kuchni. A na ekonomii? Nie zna się? To niedobrze, bo powinien. Bez tej wiedzy trudno się obyć we współczesnym świecie. Jest konieczna, by zrozumieć, co dzieje się w gospodarce i jak to odbija się na naszych domowych budżetach. Oszczędzać czy wydawać? Pożyczać czy inwestować? Złoty czy euro? Dla wszystkich, którzy czują niedosyt wiedzy, we współpracy z NBP przygotowaliśmy kolejną edycję „Edukatora Ekonomicznego” POLITYKI. Wyjaśniamy zawiłości zjawisk gospodarczych, pomagamy w rozwiązywaniu codziennych ekonomicznych problemów.
***
Poprzedni rząd obiecywał, że „dzięki funduszom europejskim nastąpi skok cywilizacyjny Polski”. Obecny twierdzi, że to właśnie fundusze strukturalne pozwolą uzbierać bilion złotych, dzięki któremu nastąpi „reindustrializacja”, a nasze pensje być może już za kilkanaście lat zbliżą się do niemieckich.
W obecnej perspektywie budżetowej (lata 2014–20) mamy otrzymać z Unii Europejskiej 82 mld euro z tej szuflady, średnio 12 mld euro rocznie. To odpowiednik 3 proc. naszego PKB, kwota pozwalająca sfinansować wydatki, na które trudno byłoby znaleźć pieniądze w kraju. Głównie dzięki funduszom realizujemy większość kluczowych programów rozwoju infrastruktury – bez nich nie byłoby ani autostrad, ani szybkich pociągów. Nie byłoby też wielkich inwestycji w rozwój kapitału ludzkiego, ochronę środowiska czy wspieranie innowacyjności. Widoczne w każdym niemal zakątku Polski tablice z unijną flagą przypominają, jak wiele stało się możliwe dzięki unijnemu współfinansowaniu. Członkostwo w Unii bez wątpienia nam się opłaca.
Pomóc zapóźnionym
Dlaczego UE tak hojnie przekazuje nam pieniądze na rozwój? Wynika to z zapisanej w preambule Traktatu Rzymskiego deklaracji, mówiącej, że jednym z celów Unii jest „zmniejszenie różnic istniejących między poszczególnymi regionami oraz opóźnienia regionów mniej uprzywilejowanych”. Zdanie to dało początek europejskiej polityce regionalnej, zwanej też polityką spójności, której celem jest wspieranie rozwoju regionów z różnych przyczyn radzących sobie gorzej od innych – uboższych, mających mniej nowoczesną strukturę produkcji, przeżywających kłopoty związane z restrukturyzacją. A głównym narzędziem tej polityki stały się fundusze strukturalne Unii. Jest ich kilka i są wyspecjalizowane w finansowaniu różnego typu przedsięwzięć rozwojowych.
Fundusze strukturalne nie pojawiły się od razu i nie od razu miały dzisiejszą skalę. Gdy w 1958 r. powstawała Europejska Wspólnota Gospodarcza, tworzyło ją 6 krajów o zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego. Tylko regiony południa Włoch były wyraźnie zapóźnione, a różnica między najzamożniejszym a najuboższym regionem EWG, mierzona poziomem PKB na głowę mieszkańca, wynosiła niecałe 5:1.
W 1973 r. do bloku przystąpiła wyraźnie uboższa od pozostałych krajów rolnicza Irlandia oraz borykająca się z poważnymi problemami regionalnymi Wielka Brytania. Wtedy właśnie Brytyjczycy wystąpili z inicjatywą aktywnej i wspieranej ze wspólnego budżetu polityki regionalnej. Początkowo środki na nią były ograniczone – w latach 70. ubiegłego wieku około 5 proc. budżetu (dla porównania: 80 proc. przeznaczano na politykę rolną). W miarę przyłączania się do EWG kolejnych uboższych krajów – Grecji, Hiszpanii i Portugalii – udział ten stopniowo rósł. Gdy w roku 1992 utworzono Unię Europejską i uzgodniono wprowadzenie euro, ceną, której zażądały za swoją zgodę uboższe kraje, było stworzenie kolejnego funduszu, który miał pomóc im finansować wielkie projekty infrastrukturalne. Od tego czasu wydatki na politykę spójności zaczęły rosnąć, a w obecnej dekadzie przekroczyły 1/3 unijnego budżetu. Było to zrozumiałe, zważywszy, że po rozszerzeniu Unii o kraje naszej części Europy różnica między najzamożniejszym a najuboższym regionem wzrosła do ponad 12:1.
Dziś finansowanie polityki spójności to najpoważniejszy obok wspierania rolnictwa wydatek Unii. A Polska jest największym beneficjentem funduszy. To się nie zmieni jeszcze przez co najmniej 7–8 lat, do czasu gdy rosnący PKB na głowę mieszkańca polskich regionów nie spowoduje, że stopniowo przestaną się one kwalifikować do hojnego, unijnego wsparcia.
Zaopiekować się przedsiębiorcami
Wydawanie unijnych pieniędzy wcale nie ma służyć poprawie koniunktury rynkowej. Oczywiście, jeśli państwo zaczyna znacznie więcej inwestować, rynek się ożywia. Korzystają na tym przedsiębiorstwa budowlane, instytucje edukacyjne, firmy szkoleniowe. Jest to jednak tylko efekt przejściowy. Stabilizacja tych wydatków sprawia, że ich obecność na rynku staje się normą, a popyt przestaje rosnąć. A kiedy za kilka lat ilość unijnych pieniędzy zacznie stopniowo maleć, zamiast popytowego ożywienia możemy mieć wręcz do czynienia ze zjawiskami recesyjnymi, bowiem skala publicznych inwestycji będzie się prawdopodobnie zmniejszać.
Nie ma się jednak o co martwić. Gospodarka narodowa nie rozwija się przede wszystkim dzięki publicznym inwestycjom, a dzięki pracy i kapitałowi inwestowanemu przez prywatne firmy oraz pomysłowości przedsiębiorców. Fundusze unijne (podobnie jak inne publiczne inwestycje) nigdy tego nie zastąpią. Mówiąc w uproszczeniu, PKB wytwarza się głównie w fabrykach i punktach usługowych, a nie na autostradach i w oczyszczalniach ścieków. Po to jednak, by owe fabryki powstawały, trzeba zapewnić przedsiębiorcom korzystne warunki do prowadzenia działalności, inwestowania i innowacyjności. Ważna jest odpowiednia infrastruktura – wiele inwestycji ominęło Polskę wówczas, gdy nasi południowi sąsiedzi mieli już porządne autostrady, a u nas auta wciąż tkwiły w korkach. Trzeba także zadbać o odpowiednio wykształconych pracowników, sprawną obsługę ze strony administracji publicznej, powszechnie działający internet, bezpieczny dostęp do energii. Trzeba usunąć przeszkody, które zniechęcają do inwestowania mimo stosunkowo niskich kosztów pracy.
I temu właśnie służą fundusze unijne: finansowaniu takich wydatków, które w trwały sposób poprawiają otoczenie biznesu i fundamenty rozwojowe kraju. Są po to, by prywatni inwestorzy śmielej podejmowali decyzje o budowie kolejnych fabryk i centrów usługowych. I by dzięki temu PKB Polski wzrastał szybciej także wtedy, gdy unijnych pieniędzy już nie będzie.
Wypłynąć z aquaparku
Zagrożenia oczywiście są, bo łatwe pieniądze zawsze skłaniają do łatwego wydawania. Prościej jest wydać pieniądze na konsumpcję niż na inwestycje, a z inwestycji milej sfinansować takie, które bezpośrednio służą szybkiej poprawie jakości życia niż trwałej poprawie warunków gospodarowania. Nic więc dziwnego, że wraz z unijnymi pieniędzmi pojawia się ogromna presja: wyborcy lepiej zapamiętają budowę aquaparku, zaspokajającego lokalne ambicje lotniska czy nowego efektownego obiektu kulturalnego niż wprowadzenie systemu obsługi administracyjnej firm. Krajowi i zagraniczni producenci będą usilnie lobbować za budową ultraszybkich kolei i kolejnych kilometrów dróg, a nie za mozolnym inwestowaniem w rozwój kompetencji pracowników. A powstałe jak grzyby po deszczu firmy szkoleniowe będą starały się realizować tysiące bezwartościowych, ale łatwych do zorganizowania szkoleń dla bezrobotnych, zagospodarowując w ten sposób pieniądze, które można by wydać na fundamentalne reformy systemu edukacyjnego.
Nic więc dziwnego, że złych doświadczeń jest w historii Unii bardzo wiele. Z największych unijnych transferów (w relacji do PKB) korzystała przez ćwierć wieku Grecja. Pieniądze te były jednak nieefektywnie wykorzystywane, głównie na skutek wszechogarniającej korupcji. Kwoty wrzucone w rozwój Grecji (podobnie jak południa Włoch) nie dały większych efektów – jeśli nie liczyć milionów wybudowanych jakimś cudem prywatnych willi i widocznych na drogach nowych lśniących samochodów. Z kolei Portugalia dała się porwać entuzjazmowi i za „darmowe” unijne pieniądze zbudowała tak wielką sieć autostrad, że jako mały kraj nie jest jej w stanie wykorzystać, a koszty jej utrzymania drenują budżet. Bo unijne pieniądze mogą służyć tylko finansowaniu inwestycji, a nie kosztów utrzymania wybudowanej infrastruktury. Dlatego tak ważne jest to, by przekładała się ona na lepsze warunki do rozwoju, wyższy PKB i większe dochody. Bo tylko wtedy takie inwestycje mają sens, a szybka poprawa komfortu życia osiągnięta dzięki rozwojowi infrastruktury nie zmienia się w kaca, gdy staje się ona kosztownym balastem, a nie korzyścią.
Nie oznacza to, że funduszy unijnych nikt nie umiał dobrze wykorzystać. Budujący jest choćby przykład Irlandii, która w latach 80. zainwestowała je w znacznej mierze w poprawę jakości kapitału ludzkiego, dzięki czemu przyciągnęła ogromne inwestycje i stała się jednym z zamożniejszych krajów Unii.
Zignorować presję
Nie ma wątpliwości – unijne fundusze są wielką, niepowtarzalną szansą na trwałą poprawę warunków rozwojowych polskiej gospodarki. Wiele udało się pod tym względem zrobić w przeszłości (choć sporo pieniędzy również zmarnowaliśmy), wiele udaje się robić dziś. Wiele obiecuje nam wicepremier Morawiecki, planując wykorzystanie funduszy dla zwiększenia innowacyjności i ekspansywności polskich przedsiębiorstw.
Kluczem do powodzenia jest jednak to, by pieniądze unijne wydać nie tylko zgodnie z biurokratycznymi przepisami, ale przede wszystkim w sposób, który na trwałe zwiększy nasz PKB i zdolność do zrównoważonego i szybkiego rozwoju. Wymaga to przede wszystkim sprawnych i wolnych od korupcji instytucji, które zarządzają wydawaniem tych pieniędzy. Ale także tego, by dysponenci unijnych funduszy umieli przeciwstawić się politycznej presji i lobbingowi. Oraz oczekiwaniom społeczeństwa preferującego wydatki podnoszące szybko komfort życia ponad takimi, które trwale poprawiają fundamenty rozwoju i warunki do inwestowania. Niewielu polityków w Polsce ma wystarczającą odwagę (a często i wiedzę), by przekazać społeczeństwu tak niepopularne prawdy.
***
Autor jest profesorem ekonomii, wykładowcą w Szkole Biznesu Politechniki Warszawskiej.
