O tym, kto dostanie wsparcie, a kto figę, decyduje nie tylko rodzaj branży. W styczniu br., praktycznie z dnia na dzień, zniknął z rynku cypryjski narodowy przewoźnik lotniczy Cyprus Airways. Od lat przynosił straty, ale cypryjski rząd próbował go ratować. Gwoździem do trumny firmy okazała się decyzja Komisji Europejskiej, która uznała państwowe wsparcie za niedozwoloną pomoc publiczną. Nakazała zwrot 65 mln euro, które linie lotnicze dostały w ostatnich latach. Pieniędzy już oczywiście nie miały, kolejne finansowe kroplówki nie wchodziły w grę. Firmie nie pozostało nic innego, jak ekspresowo zakończyć działalność.
Cyprus Airways nie miały tyle szczęścia, co wielu innych przewoźników, którzy również dostali wsparcie od państwowych właścicieli, ale nie musieli go zwracać. Należą do nich łotewski Air Baltic, słoweńska Adria Airways, skandynawski SAS i PLL Lot, który dzięki polskim podatnikom powoli podnosi się z finansowej zapaści. W grudniu 2012 r. Lot dostał 400 mln zł pomocy publicznej, a pod koniec ubiegłego – kolejnych 127 mln zł. Jednak w tym przypadku Komisja Europejska, po gruntownym zbadaniu sprawy, uznała takie wsparcie za dozwolone i nie zażądała zwrotu. Dzięki temu Lot przetrwał. Dlaczego zatem jedni dostają unijną zgodę na pomoc z państwowej kasy, a inni nie?
Kroplówka na krótko
Kluczowym zadaniem polityków próbujących ratować „narodowe srebra” jest przekonanie Komisji Europejskiej, że takie wsparcie ma w ogóle sens. W przypadku Cyprus Airways Unia uznała, że państwowe dotacje nie dają nadziei na gruntowne i trwałe wyprowadzenie spółki na finansową prostą. Ta źle zarządzana linia lotnicza – zdaniem unijnych decydentów – dalej przynosiłaby straty, a rządowe pieniądze szłyby na marne.
Tymczasem pomoc publiczna udzielana w krajach Unii musi być ograniczona czasowo, a co najważniejsze – dawać wymierne efekty. Polskiemu rządowi i naszym liniom lotniczym udało się przekonać Brukselę, że wsparcie dla PLL Lot szybko się skończy, a przewoźnik ograniczy koszty i poprawi wyniki. Komisja w te zapewnienia uwierzyła i dlatego wydała zgodę na wsparcie. Jego efektem – jeśli plan faktycznie się powiedzie – Lot będzie samowystarczalny, przynoszący zyski i gotowy do prywatyzacji. Jeśli nie, sprawa wróci na unijną wokandę.
Definicja pomocy publicznej w unijnym prawie jest szeroka, istnieje też wiele sytuacji, w których się na nią zezwala. Pomocą może być nie tylko bezpośrednie wsparcie w postaci dotacji z państwowej kasy, ale także różnego rodzaju ulgi podatkowe czy mniej lub bardziej ukryte subsydia. W Unii Europejskiej istnieje jednolity rynek, na którym, przynajmniej w teorii, wszyscy powinni mieć równe szanse. Gdy jakaś firma dostaje publiczne wsparcie, zaburza to konkurencyjność nie tylko w tym kraju, ale w całej Wspólnocie.
To dlatego Komisja Europejska, nawet zgadzając się na przyznanie pomocy, próbuje jednocześnie zadbać, by jak najszybciej przywrócone zostały zasady zdrowej konkurencji. I tak Lot co prawda mógł zatrzymać publiczne pieniądze, ale w zamian przez pewien czas nie wolno mu uruchamiać nowych połączeń. Nie może zatem rozwijać się tak, jakby tego chciał. W ten sposób Komisja Europejska pomogła innym liniom konkurującym z Lotem, które żadnego publicznego wsparcia nie dostały. Gdyby tego nie zrobiła, inni przewoźnicy mogliby poczuć się pokrzywdzeni i wystąpić do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o odszkodowanie.
Lista przegranych spraw
Zgoda na pomoc publiczną dla Lotu to na pewno spory sukces polskiej dyplomacji. W przeszłości ponosiliśmy też jednak i porażki. W poprzedniej dekadzie Komisja Europejska długo badała rządowe wsparcie dla polskiego przemysłu okrętowego. Ostatecznie uznała, że w przypadku Stoczni Gdynia i Stoczni Szczecińskiej Nowa doszło do niedozwolonej pomocy. Obie firmy nie były w stanie zwrócić otrzymanych pieniędzy, więc nasz rząd wynegocjował z Komisją zgodę na ich likwidację i sprzedaż majątku. Więcej szczęścia miała wówczas Stocznia Gdańska, która ostatecznie publiczne wsparcie zachowała. Teraz ten zakład znów ma spore kłopoty, jednak na podatnika liczyć już nie może. Pomoc publiczną wolno dostać tylko raz na dziesięć lat.
Najgłośniejsza polska porażka w tej dziedzinie to teraz z pewnością kontrowersyjny projekt budowy lotniska Gdynia Kosakowo, tuż obok innego, dużego portu lotniczego – w Gdańsku. Ostatnie lata przyniosły Europie wyjątkowy urodzaj na małe porty lotnicze, jawnie lub pośrednio wspierane przez lokalne władze. Formalnym beneficjentem nie musi być zresztą samo lotnisko. Czasami będą to np. przewoźnicy lotniczy, którzy zdecydują się uruchomić nowe połączenia do peryferyjnych portów. Bywa, że ustala się opłaty lotniskowe na bardzo niskich poziomach, niepokrywających kosztów funkcjonowania lotniska, ale ewidentnie korzystnych dla przewoźników.
Komisja Europejska nieustannie tropi i próbuje piętnować takie przypadki, ale chyba sama zdaje sobie sprawę, że obecne reguły nie są dostatecznie przejrzyste. W efekcie większość minilotnisk pomocy publicznej nie musi zwracać. Z kolei te najmniejsze, niepotrafiące skutecznie przyciągnąć choćby kilku linii lotniczych, z góry skazane są na porażkę.
W przypadku Gdyni Komisja Europejska uznała, że nie ma żadnego sensownego uzasadnienia tej inwestycji. Co więcej, gdyńskie lotnisko szkodziłoby gdańskiemu, które już dostało unijne środki na rozwój. Zgodnie z decyzją Brukseli spółka mająca budować port lotniczy Kosakowo musi zwrócić ok. 90 mln zł gminom Gdynia i Kosakowo, od których dostała wsparcie. Oczywiście polska firma, podobnie jak cypryjski przewoźnik, takich pieniędzy nie ma, więc pozostanie jej tylko upadłość. Warto przypomnieć, że pieniądze na budowę lotniska nie pochodziły z funduszy unijnych, tylko z zaskórniaków samorządów. To jednak nie miało dla Brukseli żadnego znaczenia.
Przypadki zwrotu pomocy publicznej są głośne, nie zdarzają się jednak często. Co roku Komisja Europejska dostaje wiele informacji z państw członkowskich o różnych formach wsparcia z centralnej lub samorządowej kasy. Najczęściej decyduje, że wszystko jest w porządku i całą sprawę zamyka. Istnieje przecież sporo możliwości wspierania inwestycji i programów rozwojowych bez uciekania się do naruszeń prawa. Można to robić, wykorzystując np. fundusze unijne dla przedsiębiorstw, pomoc dla firm inwestujących w regionach dotkniętych dużym bezrobociem czy organizując wsparcie dla spółek, które poniosły straty z powodu klęsk żywiołowych. Na specjalne traktowanie mogą liczyć firmy inwestujące w badania i rozwój oraz te, które prowadzą projekty socjalne z myślą o społecznie wykluczonych, niepełnosprawnych albo chorych.
Gdy Komisja uzna, że istnieje podejrzenie nielegalnej pomocy publicznej, wszczyna procedurę wyjaśniającą, jak w przypadku Lotu. Jednak takie postępowanie stosunkowo rzadko kończy się nakazem zwrotu otrzymanych środków. Co roku Komisja podejmuje około trzystu decyzji w sprawie oceny zasadności pomocy publicznej dla przedsiębiorstw, ale tylko kilka lub kilkanaście oznacza konieczność oddania pieniędzy, co praktycznie równa się bankructwu.
Auta lepsze od węgla
Sektorem mocno wspieranym przez państwa unijne jest motoryzacja. O nowe zakłady i montownie toczą się między krajami członkowskimi gospodarcze wojny, a bronią w nich są właśnie różne formy pomocy publicznej: wieloletnie ulgi podatkowe, granty na badania czy dotacje na nowe miejsca pracy. Tego rodzaju przywileje trzeba zgłosić do Brukseli, a ta, przekonywana o korzyściach dla lokalnej gospodarki, najczęściej daje zielone światło.
Poza tym skoro praktycznie wszyscy producenci aut dostają różne formy państwowego wsparcia, trudno stwierdzić, że zaburza ono konkurencję między nimi. W Polsce z pomocy publicznej w ramach specjalnych stref ekonomicznych korzystają General Motors, Volkswagen i Fiat. Jednak nie wszystkie branże mogą liczyć na łaskawe oko Komisji. Górnictwo i hutnictwo to sektory objęte zakazem pomocy publicznej w Unii. Bruksela może zgodzić się na finansową pomoc dla kopalń tylko wtedy, gdy są one likwidowane. To dlatego nasz rząd, nawet gdyby chciał, nie może bezpośrednio dotować węglowych spółek.
Jakiekolwiek by były reguły pomocy, Komisja Europejska bierze też pod uwagę aktualne wydarzenia. Gdy Unię pogrążył światowy kryzys finansowy, a państwa zaczęły zasilać prywatne banki ogromnymi kwotami, była to również forma publicznego wsparcia. Jednak takie ratunkowe działania są zazwyczaj przez Brukselę akceptowane jako „sytuacja nadzwyczajna”. W 2014 r. bankowy kryzys dotknął nieoczekiwanie Bułgarię, gdzie rząd też musiał wesprzeć główne banki, by finansowy system tego kraju się nie rozsypał. Również w tej sytuacji Komisja Europejska nie zgłosiła zastrzeżeń.
Tak wyrozumiała nie jest jednak wobec światowych gigantów, którzy wykorzystują mocno zróżnicowane europejskie systemy podatkowe do optymalizacji podatkowej i oszczędzania pieniędzy. Szczególną uwagę Komisji zwróciła działalność Apple w Irlandii i Amazona w Luksemburgu. W obu przypadkach KE uważa, że wyjątkowo korzystne dla koncernów rozwiązania podatkowe w tych krajach mogą być ukrytą formą pomocy publicznej. Najpierw wzięła więc pod lupę przepisy irlandzkie, luksemburskie i holenderskie, a niedawno ogłosiła, że rozszerza swoje śledztwo na całą Unię. Postara się wytropić, które kraje oferują międzynarodowym koncernom podejrzanie niskie podatki, jako zachętę, by ulokowały właśnie tam swoje europejskiej siedziby.
Wyniki tego śledztwa zakończą się też niechybnie ostrymi sporami politycznymi w Komisji Europejskiej i w parlamencie. Podatkowe triki są przecież stosowane za wiedzą, a nawet zgodą wielu rządów. Ułatwieniem jest stopień skomplikowania przepisów o pomocy publicznej. Komisja piętnuje najbardziej bulwersujące przypadki, sprawców szuka w coraz bardziej zaskakujących miejscach, a unijne państwa konstruują kolejne reguły, mające uzasadnić wyjątkowe potraktowanie danej firmy. Ta zabawa w kotka i myszkę nigdy się nie kończy.
***
„Edukatory Ekonomiczne” ukazały się dotychczas w wydaniach POLITYKI: 51/10, 4/11, 9/11, 30/11, 35/11, 39/11, 43/11, 47/11, 51/11, 38/12, 42/12, 46/12, 50/12, 3/13, 7/13, 11/13, 43/13, 47/13, 50/13, 3/14, 8/14, 12/14, 17/14, 48/14, 50/14, 3/15
