Jeśli sprawy potoczą się naprawdę źle, amerykańska kawaleria przyjedzie z odsieczą, tak jak przybywała w przeszłości. Żadne europejskie państwo z osobna, jak również wszystkie razem, nie mają zdolności do samoobrony. Jesteśmy wszyscy, na dobre i złe, ukryci pod tarczą tzw. Pax Americana. To przekonanie jest podstawą europejskiego myślenia o obronie i bezpieczeństwie. Niestety, staje się ono coraz mniej uzasadnione.
Do niedawna panowało w Europie w dużej mierze uzasadnione poczucie, że Ameryka jest gwarantem swoistej stabilizacji – poprzez środki pokojowe albo militarne. To ona sprawiała, że koniec końców świat był bezpieczniejszy. Zdaję sobie sprawę, że ten pogląd jest przez wielu podważany, ale trudno przeciwstawić się temu, że takie stanowisko zarówno w Europie, jak i w myśleniu o Europie przeważało. To właśnie jest Pax Americana w swym najbardziej podstawowym znaczeniu.
Jestem przekonany, że obecny moment w historii świata będzie oceniony jako czas przełomu – kulminację procesu prowadzącego do upadku Pax Americana.
Koniec Pax Americana nie jest dziś bynajmniej związany z amerykańskim izolacjonizmem. Wręcz przeciwnie. W bardzo wielu sytuacjach doświadczamy zwiększonego zaangażowania Amerykanów: zdecydowane zaostrzenie polityki wobec Rosji; zwrot ku Azji; straceńcze próby załagodzenia konfliktu izraelsko-palestyńskiego; pośredni i bezpośredni udział w wydarzeniach w Egipcie i innych miejscach arabskiej wiosny; wzmożona aktywność w Iraku przed wycofaniem wojsk i ciągłe zaangażowanie w Afganistanie, udział w walce z Państwem Islamskim; pełne determinacji próby podtrzymywania sojuszu z Turcją; działania dyplomatyczne w związku z konfliktem na Ukrainie; strategiczne działania na rzecz podpisania Partnerstwa na rzecz Handlu i Inwestycji (Transatlantic Trade and Investment Partnership – TTIP), konstruktywne zaangażowanie w podpisanie Balijskiej Umowy Ułatwiającej Handel (Bali Trade Facilitation Agreement) i odświeżone zainteresowanie Afryką. To tylko niektóre przykłady amerykańskich działań w sferze zagranicznej.
Jestem przekonany, że obecny moment w historii świata będzie oceniony jako czas przełomu – kulminację procesu prowadzącego do upadku Pax Americana.
Co więc się zmieniło? Nowością jest powszechne poczucie spadku amerykańskiej potęgi. Mamy do czynienia ze wzrastającą różnicą między zaangażowaniem a jego rezultatami. Wystarczy prześledzić efekty działań opisanych wyżej. Relacje z Rosją są na poziomie zimnowojennym, nie czuje się ona już ograniczona potęgą Ameryki jak dawniej. Chińska postawa wojenna względem Japonii na Morzu Południowochińskim nie byłaby do wyobrażenia jeszcze dekadę temu. Dojmujące poniżenie (nie ma wystarczająco mocnego słowa, by to opisać) w co rusz przerywanym izraelsko-palestyńskim procesie pokojowym. Zerowy wpływ na krwawe walki w Gazie. Relacje z Egiptem bardziej skomplikowane niż kiedykolwiek. Zapaść w Libii i ogólny brak zdolności Amerykanów, by współkształtować albo choć przewidzieć wydarzenia po Arabskiej Wiośnie. W nieładzie opuszczony Irak z Ameryką pospiesznie szukającą przymierza z niedawnymi wrogami w obliczu swojej klęski w Syrii (i nikt nie waży się powiedzieć tego, co każdy myśli: wielu ogarnia tęsknota za starymi dobrymi czasami świeckiego reżimu Saddama). Amerykańska zasłużona dywidenda w Afganistanie została niemal spisana na straty, Turcja przestała nawet udawać sojusznika. Nie można było także stworzyć wspólnego frontu z Unią Europejską w sprawie sankcji wobec Rosji.
Trzeba było katastrofy malezyjskiego samolotu – amerykańska presja nie wystarczyła – by osiągnąć jedność Europy w tej sprawie. Sprawa TTIP jest w zastoju, a jego requiem jest już powoli komponowane. Stojąca pod znakiem zapytania Bali Trade Facilitation Agreement (sama w sobie będąca już listkiem figowym do zakończonych niepowodzeniem negocjacji w Doha), której przyszłość jest w rękach Indii, a nie USA. Ameryka w Afryce? Jak to się mówi po chińsku?
Dlaczego więc obserwujemy koniec Pax Americana? Powierzchownie rzecz biorąc, można mówić o rutynowym ograniczeniu aktywności po bardzo kosztownych działaniach militarnych. Ale jest o wiele głębszy powód. W polityce amerykańskiej w czasie przynajmniej dwóch prezydentur (Busha i Obamy) podziały kulturowe łączą się z politycznymi (i częstokroć z ekonomicznymi), co tworzy bezprecedensowo spolaryzowane środowisko polityczne, które osłabia zdolność rządu do rozwiązywania problemów tak wewnątrz kraju, jak poza jego granicami. A to dramatycznie osłabia amerykańską wiarygodność. Obserwowaliśmy nazbyt wiele przykładów, w których autorytet prezydenta USA był skutecznie obniżany przez sytuację wewnętrzną, by wierzyć, że polityka Waszyngtonu może być skuteczna. Rola Ameryki w świecie zależy od jej legitymizacji oraz skuteczności w osiąganiu minimalnego kompromisu na poziomie tak zwykłych ludzi, jak całej klasy politycznej. Wielu Amerykanów winiło za pogorszenie jakości amerykańskiej polityki Baracka Obamę, co jest formą eskapizmu, ucieczki od prawdziwych źródeł problemu.
Jednym z nich jest gospodarka. Solidna gospodarka to nie tylko warunek finansowania budżetowych następstw utrzymywania Pax Americana – poprzez sprzęt wojskowy, strategiczną pomoc zagraniczną itd. To także jest fundamentalny czynnik w projektowaniu, obejmowaniu swą potęgą innych krajów. Ameryka wprawdzie ciągle jest gospodarczym mocarstwem, ale cierpi na strukturalne problemy fiskalne. Co istotniejsze, jej nadrzędna pozycja gospodarcza w odniesieniu do innych szybko się zmniejsza, a w niektórych wypadkach wręcz już straciła swoją nadrzędność. Zadłużenie u jednego ze swych największych przeciwników jest tylko jednym, uderzającym aspektem upadku jej mocy.
W tej strategicznej kalkulacji znaczenie ma także to, że – na określonym poziomie rozwoju – kapitał ludzki staje się decydujący i stanowi manifestację siły. Nierównowaga demograficzna nie jest wprawdzie niczym nowym, Chiny i Indie miały zawsze o wiele więcej mieszkańców niż USA, ale było to mniej ważne, gdy porównywało się słabiej zaludnione kraje wysoko rozwinięte z bardzo zaludnionymi krajami słabo rozwiniętymi (których populacja była biedna i słabo wyedukowana). Dziś poziom rozwoju wielu z niegdyś zacofanych krajów gwałtownie się zmienia. Gdy Chiny, Indie czy Brazylia szybko zmniejszają różnice w rozwoju, ogromne różnice w zakresie liczby ludności będą miały rosnące znaczenie ekonomiczne, militarne i polityczne.
Wreszcie mamy do czynienia z erozją autorytetu moralnego USA. Jeśli faktycznie Stany Zjednoczone „wygrały” zimną wojnę, to na ironię zakrawa fakt, że stały się one ofiarą swojego sukcesu. Koniec konfliktu amerykańsko-radzieckiego i rozprzestrzenianie się demokracji (nawet jeśli tylko formalnej i kiepskiej jakości) uniemożliwia pozycjonowanie się USA w roli głównego obrońcy wolności, demokracji i praw człowieka. Koniec zimnej wojny oznaczał także odświeżenie zarówno w masach, jak i elitach resentymentów wobec Ameryki i uzewnętrznienie, ukrywanej w czasie zimnej wojny, jej krytyki. W bardziej dosłownym sensie połączenie względnych porażek – jak ta w Iraku, z niektórymi aspektami wojny z terrorem, takimi jak: wysyłanie podejrzanych o terroryzm do krajów o mniej rygorystycznych regulacjach w sprawie ich przetrzymywania, selektywna eliminacja (targeted killings), powszechna inwigilacja zarówno wrogów, jak i przyjaciół (tu bez dyskryminacji) sprawiły, że możemy mówić o poważnym deficycie kapitału moralnego Amerykanów.
To jednak wcale nie koniec USA jako supermocarstwa. Amerykanie będą reagować tak jak w przeszłości, z surową determinacją i męstwem, gdy poczują, że ich bezpieczeństwo i żywotne interesy są zagrożone. W takich sytuacjach ich wrogowie powinni się mieć na baczności. Tym niemniej uważam, że ich rola w świecie zmieniła się na zawsze. W każdym możliwym sensie obserwujemy redukcję amerykańskiego autorytetu globalnego.
Podstawowe zagrożenie związane z tą utratą nie oznacza, że w chwili prawdy Ameryka opuści Polskę czy Tajwan, choć fakt, że taka możliwość jest przedmiotem dyskusji, stanowi część fenomenu, o którym tu mowa. Prawdziwe zagrożenie polega na tym, że testowanie Ameryki staje się dziś coraz bardziej prawdopodobne. Spadek amerykańskiego autorytetu zachęca do podważania wartości i interesów Zachodu przez mniejszych i większych aktorów, co skutkuje utratą stabilizacji na świecie. Testowanie USA polega na metodzie salami: plaster tu, plaster tam – zazwyczaj nie na tyle dotkliwy, by chwytać za miecz, a to dodatkowo powiększa apetyt na kolejne kęsy. Nagle możemy znaleźć się w sytuacji, w której nie plaster, ale iskra, taka jak nieznaczące zabójstwo nieznaczącego arcyksięcia, wystarczy do wybuchu, który obecnie wydaje się całkowicie nie do pomyślenia. To jest wielka cena, którą być może będziemy musieli zapłacić za upadek Pax Americana. To nie prognoza, to opis wydarzeń, które właśnie się toczą.
To czas, by bić na alarm – skoro Europa znalazła się w sytuacji, gdy najważniejsza podstawa jej bezpieczeństwa zdaje się wyparowywać. Pax Americana nie może jednak zostać zastąpiony przez Pax Europea. Chociażby dlatego, że Stany Zjednoczone nie znikają. Jednak dotychczasowa podstawa europejskiego bezpieczeństwie powinna zostać zastąpiona przez nową.
Jakie więc są zadania dla Europy? Oczywiście nie polegają one na wypełnianiu luk stworzonych przez Amerykę i na podrabianiu jej działalności, na przykład przez pokaźniejszy wkład do NATO. Zadaniem Europy jest dziś, po pierwsze, przemyślenie własnego rozumienia swoich globalnych zobowiązań. Choć to może się wydawać zadaniem banalnym i łatwym do wypełnienia, jest ono zapewne zadaniem najtrudniejszym i najważniejszym i – jeśli nie będzie wykonane powierzchownie – będzie oznaczać prawdziwą zmianę świadomości politycznej. Po drugie, musi ona wyraźnie wzmocnić swój własny globalny autorytet, siłę swego oddziaływania. W tej roli powinna współdziałać z USA i resztą świata. Jednak nie tyle w roli supermocarstwa, ile siły niezbędnej dla światowej stabilizacji. To wysoko postawiona poprzeczka, ale zostawiając na moment politykę z boku, nie niemożliwa do przeskoczenia, ponieważ narzędzia do urzeczywistnienia tego celu nie są tworzone od zera.
Wprawdzie na razie siła militarna Europy jest niewiele warta – wystarczy wspomnieć o Bośni i Kosowie czy nawet o Libii. To paradoksalne, że militarnie europejska całość jest mniejsza niż suma jej części. Ten znany paradoks, rezultat interesów narodowych, zazdrości, dumy, niemocy, by nie powiedzieć małostkowości, jest uderzający. Ale też daje wielkie pole do popisu, ponieważ mamy do czynienia z wielkim potencjałem, który jest bardzo słabo wykorzystywany. Europejskie wpływy gospodarcze wynikające ze wspólnego rynku nie mają sobie równych, są potencjalnie doskonałym narzędziem prowadzenia polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, czego nieśmiałe promyki mogliśmy obserwować, gdy Europa w końcu przystąpiła do wspólnych działań w sprawie Ukrainy. Wspólne działanie – w tym właśnie jest pies pogrzebany.
Także politycznie Europa nie musi zaczynać od zera. Gdy jest prawdziwie zjednoczona w swej różnorodności, daje nadzieję na europejską politykę zagraniczną, która może stanowić narzędzie unikatowe w skali świata, wykorzystujące historyczne związki i powiązania państw członkowskich jako punkt wyjścia do budowania sojuszy tak z przyjaciółmi, jak z niegdysiejszymi wrogami, do prowadzenia dyplomacji w sposób zniuansowany i opierający się na w wielu językach i stylistykach.
Jeśli chodzi o autorytet moralny, zarówno w przypadku poszczególnych narodów, jak i całej Unii, Europa efektywnie zrzuciła swój kolonialny bagaż i nie obciążają jej już podejrzenia, którymi obarczana jest polityka zagraniczna USA. Europa nie startuje z punktu zero: o jej potencjale można się przekonać już teraz, kiedy bardzo mało zostało jeszcze zrobione w praktyce.
Apele o rzeczywiste wzmocnienie europejskiej polityki zagranicznej i obronnej były powtarzane do znudzenia. Już od lat pięćdziesiątych, kiedy to odrzucono plan stworzenia Europejskiej Wspólnoty Obronnej, były one jednak równie często lekceważone. Myślenie o wspólnej polityce zagranicznej i obronnej było jednak zawsze częścią pewnej całościowej wizji federalnej, zazwyczaj jednak bardziej na poziomie konceptualnym niż rzeczywistym. Stworzenie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych i funkcji Wysokiego Przedstawiciela dla niektórych było rozszerzeniem granic integracji europejskiej, częściej jednak było widziane jako gest symboliczny.
Moja prognoza nie jest optymistyczna. Wręcz przeciwnie, jest ona raczej ponura. Polityczna choroba Europy jest bowiem nie mniej głęboka niż Ameryki. Najsilniej pogłębia ją dramatycznie rosnąca obojętność względem konstrukcji europejskiej. Dwa wskaźniki pokazują to wyraźnie: po pierwsze, ciągły spadek frekwencji w kolejnych wyborach do Parlamentu Europejskiego, która osiągnęła historycznie niski poziom w ostatnich wyborach z roku 2014. Czynnik ten łączy się z innym: dramatycznym wzrostem liczby tych, którzy mimo wszystko fatygują się do urn, ale głosują na partie otwarcie antyeuropejskie, niezależnie czy to z lewa, czy z prawa. Najpoważniejszym skutkiem tej zmiany jest przesunięcie partii głównego nurtu na całym kontynencie. Ta zmiana stanowi ogromne wyzwanie dla prób zreformowania Europy, szczególnie w obszarze polityki zagranicznej i obrony.
Zadaniem Europy jest dziś przemyślenie swoich globalnych zobowiązań. Choć to może się wydawać zadaniem banalnym i łatwym do wypełnienia, jest ono najtrudniejsze i najważniejsze.
Tę trudną sytuację pogarsza dodatkowo dysonans między północną a południową Europą, który nigdy wcześniej nie wybrzmiewał tak smętnie. Mało kto wypowiada dziś słowo, które kiedyś było uważane za podstawową wartość europejską – solidarność. Z tej perspektywy rzadko kiedy warunki do reformy Europy były mniej sprzyjające, a sprawowanie przywództwa – bardziej wymagające. Nie jest to łatwy moment do bicia na alarm, nawet jeśli upadek Pax Americana jest nie do odwrócenia, a taktyka salami, którą ostatnio widzimy także w najbliższym sąsiedztwie Europy, jest coraz powszechniejsza. Czy wystarczy nam wyobraźni, by zorientować się, że znów jesteśmy lunatykami?
Z języka angielskiego przetłumaczył Michał Matlak.
Prof. Joseph H. H. Weiler,
profesor prawa międzynarodowego i konstytucyjnego, absolwent uniwersytetów w Sussex, Cambridge i Hadze. Od 2013 roku prezydent Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego we Florencji. Wcześniej kierował m.in. katedrą imienia Jeana Monneta w Szkole Prawa Uniwersytetu w Nowym Jorku oraz akademią międzynarodowego prawa handlowego w Makau. Wykładał na wielu uczelniach w Europie, Ameryce Północnej i w Azji. Członek prestiżowej amerykańskiej Akademii Sztuk i Nauk.