Kampania prezydencka rozwija się w coraz bardziej zawrotnym tempie. Dotyczy to w szczególności kandydata, który mieni się bezpartyjnym, obywatelskim i niezależnym. Robi pompki, nosi materiały budowlane w Lądku-Zdroju (przypomina to udział rządowych prominentów z czasów PRL w wykopkach), opowiada w Lublinie, ile wyciska na klatę.
Te treści są szeroko popularyzowane przez TV Republika, mozolnie konstruującą tłumy na spotkaniu z p. Nawrockim w Białobrzegach czy kokietującą: „Polska, biało-czerwoni. Karol Nawrocki prezydentem Polski”. To kabaretowo-satyryczne okoliczności, ale nie brakuje też tematów wyglądających na poważne, np. o wychodzeniu z postkolonializmu dzięki budowie CPK (przypomina to tyrady o uniezależnianiu się od imperializmu dzięki Nowej Hucie) czy tzw. ekoterroryzmie w UE (to kojarzy się z groźbą zrzutów stonki ziemniaczanej przez rewizjonistów zachodnioniemieckich w celu walki z socjalizmem w Polsce).
Nie należy nabijać się z p. Nawrockiego, po czemu są rozliczne powody, należy też na serio traktować jego gadki o „fundamentalnych” sprawach krajowych i międzynarodowych. Niemniej postanowiłem nieco odpocząć od realiów kampanii (wrócę do niej na krótko pod koniec felietonu) i poruszyć temat biurokracji w życiu publicznym.
Szczeble niższe i wyższe
Kilka wyjaśnień wstępnych. Biurokracja jest stara jak świat, ale sam termin pojawił się we Francji w połowie XVIII w. poprzez połączenie słów „biurko” i „kracja” (władza). Odnosił się do władzy zza biurek, czyli sprawowanej przez urzędników. Francuskie realia w czasie oświeceniowego buntu przeciwko monarchii absolutnej sprawiły, że władza urzędników była postrzegana jako uciążliwa, nacechowana nadmiernym formalizmem. Socjologowie XIX w., zwłaszcza Max Weber, traktowali biurokrację opisowo, tj. jako system sprawowania władzy polegający na istnieniu wyraźnie wyodrębnionej struktury administracyjnej, zorganizowanej w sposób hierarchiczny i działającej m.in. przez obieg dokumentów.
Istotnym elementem tej struktury jest odpowiedzialność szczebli niższych wobec wyższych. Gdy ostatecznie ukształtował się system podziału władz, biurokrację ustanowiła władza wykonawcza obok ustawodawczej i sądowniczej. Tak rozumiana biurokracja towarzyszy każdemu ustrojowi. Ciągły wzrost funkcji państwa ujawnił problem niezbędnych rozmiarów tej struktury. Pejoratywne rozumienie biurokracji jest aktualne, przede wszystkim u tych, którzy muszą takie lub inne sprawy załatwiać w urzędach i uważają to za ograniczenie wolności obywatelskiej. Z kolei urzędnicy (biurokraci) argumentują, że muszą mieć narzędzia zapobiegające naruszeniom prawa, np. podatkowego. Rozwój elektronicznego obiegu dokumentów powoduje potrzebę kontroli ich legalności. Analitycy biurokracji twierdzą, że ma ona naturalną tendencję do ekspansji: zarówno ilościowej (liczba urzędników wzrasta), jak i kompetencyjnej (biurokraci potrzebują coraz to nowych kompetencji dla uzasadnienia swojej władzy; po prostu wymyślają sobie coraz nowsze prerogatywy).
Biurokracja wszędzie jest odczuwana jako coś ujemnego. Kwitnie w systemach autorytarnych, natomiast ma się „mniej dobrze” w ramach demokracji. Wiąże się to z faktem, że reżim autorytarny w dużej mierze funkcjonuje na zasadzie kontroli obywateli, a co za tym idzie, musi utrzymywać znaczną liczbę biurokratów.
Kwestia zaufania
Po tych uwagach ogólnych przechodzę do ilustracji praktyk biurokratycznych, przy czym korzystam z własnego doświadczenia życiowego. W 1964 r. po śmierci matki należały mi się jakieś pieniądze, które miała uzyskać w formie honorarium. W stosownym urzędzie powiedziano mi, że OK, ale muszę przedstawić zaświadczenia ze wszystkich (było ich pięć) prezydiów dzielnicowych rad narodowych, że nie zalegam z opłatami na rzecz państwa. Zapytałem, dlaczego nie z każdej rady powiatowej w Polsce.
Urzędnik uśmiechnął się, machnął ręką i załatwił sprawę bez poświadczeń. W tym samym czasie w związku z przepisami musiałem przepisać mieszkanie na siebie jako tzw. głównego lokatora. Urzędniczka w Wydziale Spraw Lokalowych powiedziała, że mam złożyć wniosek o przydział mieszkania. Znajomy adwokat zasugerował, żebym tego nie robił, bo przydzielą mi jeden pokój, a resztę (dwa pokoje) zabiorą i przydzielą komuś innemu. Wyjaśnił, że mam złożyć wniosek o uznanie mnie za głównego lokatora, a potem starać się np. o zamianę mieszkania na mniejsze. Urzędniczka była wściekła, gdy zobaczyła moje pismo, ale nie miała wyboru.
Po jakimś czasie rozmawiałem z żoną kolegi pracującą w urzędzie lokalowym innej dzielnicy. Zapytałem, na czym polegała cała kwestia. Rzekła, że miałem rację, ale oni tak pracują, aby uzyskać jak najwięcej mieszkań, np. przez skłonienie ludzi do składania wniosków o przydział w takiej sytuacji jak moja. Pierwszy przykład to bezsensowne wymagania dotyczące poświadczania uprawnień, natomiast drugi to próba podstępnego pozyskania (czy nawet wyłudzenia) dokumentu w imię interesu urzędu (słowa mojej rozmówczyni).
Oba przykłady wiążą się z kwestią zaufania społecznego. Urzędnik decydujący o wypłacie pieniędzy może i miał do mnie zaufanie, ale chciał być „kryty” i dlatego zażądał przedstawienia absurdalnych dokumentów, a może i liczył na to, że w końcu czegoś nie udokumentuję i będzie mógł wykazać się oszczędnościami na rzecz państwa. Z kolei „kwaterunek” (potoczna nazwa urzędu spraw lokalowych) spróbował wykorzystać moje zaufanie do urzędu i nadużyć go dla „własnego interesu” (nie mam tutaj na myśli prowokowania sytuacji korupcyjnej, aczkolwiek i tak bywało, i to wcale nierzadko). Socjologowie powszechnie wskazują, że funkcjonowanie aparatu biurokratycznego nieuchronnie generuje problem zaufania w kontaktach na linii państwo–obywatel, przy czym jest tak, że (a) im bardziej rozbudowana jest biurokracja w sensie opisowym, tym większe szanse, że będzie odczuwana jako uciążliwa; (b) im większa biurokracja, tym mniejszy stopień jej zaufania do obywateli i na odwrót.
Te procesy są niezależne do ustroju, ale znacznie wyraźniejsze w autokracjach. Dodatkowo wzrost biurokracji (niezależnie od tego, jak jest oceniana) zwiększa koszty jej funkcjonowania. Przykładowo p. Tusk pod koniec pierwszego „premierowania” stwierdził, że nie udało mu się zahamować wzrostu kadry urzędniczej w Polsce.
Czytaj też: Największe wyzwanie II RP? Ponowna unifikacja kraju
Przywileje się należą
Jako senior, co jest łatwo zauważalne, mam prawo podróżowania środkami komunikacji miejskiej bez biletu, a pociągami – ze zniżką. Ciągle się zdarza, że jestem wzywany do okazania dowodu osobistego dla udokumentowania, że zniżkowo-darmowo przywileje rzeczywiście mi przysługują. Niekiedy pytam, czy nie wystarczy na mnie spojrzeć, i w odpowiedzi słyszę: „takie są przepisy”. Gdy proszę o bilet w kasie kolejowej, nigdy nie słyszę pytania, czy chcę cały, czy ulgowy. 15 lat temu kupowałem bilet autobusowy z Tel Awiwu do Jerozolimy. Podałem kasjerce odliczoną kwotę, otrzymałem bilet i paręnaście szekli. Gdy powiedziałem, że to chyba pomyłka, usłyszałem: „Ma pan prawo do ulgowego biletu”. W Finlandii konduktor wystawił mi w pociągu bilet ulgowy bez pytania o wiek.
Nie chcę twierdzić, że u nas jest tylko be, a u nich cacy, tj. „tu” nie ma ludzi życzliwych i odnoszących się do bliźnich z zaufaniem, a tam żyją same ideały. Zapewne większość Polaków jest społecznie empatyczna, ale wiele wskazuje, co podkreślają socjologowie, że mamy spory kryzys zaufania publicznego. Tak czy inaczej, na razie trudno sobie wyobrazić w Polsce taką oto sytuację. Pojechałem ze znajomym Amerykaninem do banku w Milwaukee prowadzącego obsługę klientów zmotoryzowanych, aby zamienić czek na gotówkę. Nacisnąłem guzik i z góry padło pytanie, w czym rzecz.
Wyjaśniłem i zjechała tuba, do której włożyłem podpisany czek. Po chwili tuba pojawiła się raz jeszcze, było w niej 300 dol. Zapytałem znajomego, czy nie boją się oszustw itd. Powiedział, że nadużycia się oczywiście zdarzają, ale lepiej i taniej jest ufać klientom, niż utrzymywać drogi i niewydolny aparat kontrolny.
Czytaj też: Od pozorów luksusu do reglamentacji
Koszmary biurokracji
Sam „robię” w nauce. To dziedzina, w której zaufanie odgrywa olbrzymią rolę, ale niezbędne są też sformalizowane procedury, np. przy awansach. Panowie Gowin i Czarnek uczynili wiele dla rozkwitu biurokracji w mojej profesji przez drobiazgowe uregulowanie funkcjonowania nauki. W Polsce jest ok. 70 tys. naukowców. Mają obowiązek publikowania prac, a to musi być poświadczone zawarciem umów wydawniczych. Taki kontrakt wymaga pięciu stron. Łatwo obliczyć, że jeśli każdy naukowiec publikuje przynajmniej jedną pracę rocznie, pochłania to 360 tys. stron, wiele wyciętych drzew. Są ponadto specjalne zasady podpisywania, w szczególności dotyczące podpisów zaufanych, elektronicznych czy tradycyjnych. Urzędnicy wyjaśniają, że to wynik przepisów UE. Nieprawda. Zdarza mi się publikować za granicą i obciążenie biurokratyczne jest znacznie mniejsze. Na ogół wystarczy, gdy wyślę mail z certyfikacją, że jestem autorem.
A oto inny przykład. Pan Czarnek przyznał Instytutowi Filozofii i Socjologii PAN stosunkowo niską kategorię, niewątpliwie jako karę za „nieprawomyślność” niektórych pracowników placówki. Dyrektor IFiS odwołał się do sądu administracyjnego i wygrał sprawę. Co zrobił p. Wieczorek, do niedawna minister nauki i szkolnictwa wyższego? Nakazał wnieść kasację od wyroku. To, że kasacja nie miała żadnego sensu merytorycznego, było całkowicie drugorzędne – jak wyjaśnił, ma formalny obowiązek wykorzystania całej drogi prawnej.
Kwestia, dlaczego polska rzeczywistość jest koszmarnie zbiurokratyzowana, stanowi wdzięczny temat dla socjologów i prawników. Jedna z hipotez jest taka, że ciągły brak wystarczających środków na rozmaite potrzeby społeczne powoduje potrzebę wprowadzania rozmaitych sposobów kontroli poszczególnych instytucji, a biurokratyzacja jest tu sprawnym narzędziem. Tak można wytłumaczyć zadziwiający fakt, że lekarze muszą w trakcie wizyty poświęcić więcej czasu na wypełnianie dokumentów niż na czynności terapeutyczne. Biurokratyzacja jest też sposobem uniknięcia odpowiedzialności – naukowiec zawierający umowę wydawniczą wyraża zgodę na poniesienie konsekwencji jakichś niedociągnięć, np. tego, że niewłaściwie zacytował czyjąś pracę i z tego powodu został pozwany do sądu.
To nie tak, że biurokracja jest wyłącznie dziełem jednego systemu władzy. Zbiurokratyzowanie polskiej sfery publicznej (i prywatnej) stanowi efekt rządów wszystkich ekip po 1989 r., łącznie z obecną. Zmiana tego stanu rzeczy jest palącym problemem, jeśli reforma państwa ma być rzeczywista, a nie tylko na papierze. Jak już wspomniałem, biurokracja ma się znacznie lepiej w systemie autokratycznym niż liberalno-demokratycznym. Pan Nawrocki reprezentuje ten pierwszy i raczej będzie dalej rozwijał, chociażby dla dalszego willowania plus, biurokratyczne mechanizmy rządzenia, niż im zapobiegał. Chociaż wybór kandydata innego niż „obywatelski” nie gwarantuje debiurokratyzacji, to stwarza lepsze warunki dla racjonalnego urządzenia administracji w Polsce. I to jeden z powodów pokazania czerwonej kartki p. Nawrockiemu.