Dyskusja o tym, czy sprzedaż wiz za pieniądze obywatelom niektórych państw Azji i Afryki dowodzi niepraworządności, jest nader ciekawa, ale szybko tonie w semantycznych dywagacjach typu: „to nie jest afera ani nawet aferka”, proponowanych przez p. Kaczyńskiego. Podobnie jak deliberacje, czy użycie nazwy „demokracja walcząca” przez p. Tuska oznacza, że proponuje on odejście od państwa prawa, mogą być rozpatrywane z punktu widzenia koncepcji modyfikatorów lingwistycznych, tj. przymiotników zmieniających znaczenie rzeczowników, przy których stoją, np. kontekst „fałszywe złoto” nie oznacza złota, ale zgoła co innego.
O ile jednak nie mamy wątpliwości, że przymiotnik „fałszywy” w większości przypadków jest modyfikatorem, o tyle analiza zwrotu „demokracja walcząca” wcale nie musi kończyć się wnioskiem, że to, do czego się odnosi, nie jest demokracją. Inaczej jest z konkretnymi przypadkami – na ogół nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Niżej rozważę taką kwestię. Nim do tego przejdę, krótko przedstawię historię pewnej instytucji polskiej, wobec której p. Duda zachował się niepraworządnie.
PAU. Coś się zacięło
W 1872 r. powstała Akademia Umiejętności w Krakowie, pierwsza tego typu polska instytucja. Jej nazwa nie zawierała słowa „Polska”. Władze austriackie prawdopodobnie nie miałyby nic przeciwko, bo Franciszek Józef I zdecydował się na daleko idącą liberalizację Imperium Habsburskiego (w 1904 r. powstało we Lwowie Polskie Towarzystwo Filozoficzne), ale zapewne obawiano się negatywnych reakcji innych państw, przede wszystkim Rosji – caryca Katarzyna nakazała wykreślenie słowa „Polska” z oficjalnego słownika geograficzno-politycznego.
Problem w tym, że statut Akademii przewidywał możliwość powoływania jej członków także spośród uczonych zagranicznych. Statut został zatwierdzony przez Jego Cesarską Mość i to samo było wymagane przy zatwierdzeniu każdorazowego zarządu. W 1918 r. Akademia przekształciła się w Polską Akademię Umiejętności (w skrócie PAU), a kompetencje cesarza przeszły na prezydenta RP. Wojna przerwała działalność PAU – wznowienie nastąpiło od razu w 1945 r. W 1952 utworzono Polską Akademię Nauk, która przejęła majątek (dość pokaźny z uwagi na donacje zamożnych Polaków z kraju i zagranicy) i kontynuowała rozmaite przedsięwzięcia PAU, np. wydawnicze. Co ciekawe, krakowska Akademia nie została formalnie rozwiązana, co znaczy, że nadal istniała. Próbowano ją reaktywować w latach 1956/1957 i 1980/1981, ale bezskutecznie. Udało się w 1990, w związku ze zmianami ustrojowymi po wyborach.
Reaktywowana PAU przyjęła zasady określone w jej dawnym statucie. Zarząd jest powoływany na trzy lata i musi być zatwierdzony przez prezydenta. Nie było z tym jakiegokolwiek problemu za prezydentury Wałęsy, Kwaśniewskiego, L. Kaczyńskiego i przez pierwsze trzylecie „panowania” p. Dudy – wszystkie zarządy wybrane w latach 2015–21 zostały zatwierdzone przez głowy państwa bez żadnej zwłoki.
Coś się zacięło w 2024 r. Walne Zgromadzenie PAU odbyło się w czerwcu 2024 r. Wybrało zarząd, a dokumentacja potrzebna do zatwierdzenia została przesłana do Kancelarii Prezydenta w tym samym miesiącu. Upłynęły już przeszło trzy, p. Duda nie podjął stosownej decyzji, a jego urzędnicy z prezydencką paprotką, tj. p. Paprocką, szefową KPRP, mimo szeregu pism i telefonów przypominających o sprawie milczą lub udzielają enigmatycznych odpowiedzi. W gruncie rzeczy zarząd PAU działa bezprawnie od paru miesięcy, jego postanowienia w sprawach organizacyjnych, w szczególności finansowych, nie mają wymaganej mocy prawnej, więc członkowie zarządu mogą być pociągnięci do odpowiedzialności administracyjnej, a nawet karnej.
Czytaj też: Happeningi i czynny żal neosędziów. Czy to się może udać?
Duda nie znalazł dnia
Nie wiem, jakie są motywy p. Dudy w materii zwlekania z zatwierdzeniem składu zarządu PAU i mogę tylko spekulować. Główny Lokator Pałacu Namiestnikowskiego nie wygląda na człowieka nadmiernie zapracowanego w ostatnich trzech miesiącach. Na pewno należał mu się wypoczynek po trudnym pierwszym półroczu 2024, gdy musiał bardzo wiele wysiłku włożyć na rzecz obrony stanu posiadania partii, która utraciła władzę w październiku 2023. Nawet zakładając, że intensywnie tropił Leśne Ruchadło w wakacje, tj. w lipcu i sierpniu, trudno przypuścić, aby to zajęcie uniemożliwiło mu podjęcie decyzji, o której mowa, bo wymaga to kilkunastu sekund lub, co najwyżej, kilku minut, gdyby p. Duda np. uznał, że musi zgłębić życiorysy wybranych członków zarządu.
Także pierwsza połowa września nie była zbyt wymagająca dla niego. Przyjął np. p. Kempę do pracy, ale to nie wymagało wiele zachodu, ponieważ oboje skutecznie współpracowali w latach 2015–16, gdy ona nie publikowała orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, aby on mógł powołać mgr Przyłębską (i innych dublerów) do tego gremium.
Pan Duda był bardziej zajęty mniej więcej od połowy września. Zorganizował dożynki, znalazł dzień, aby odwiedzić tereny powodziowe, ale przede wszystkim udał się do USA, aby usłyszeć, że jest wielkim przyjacielem p. Trumpa, odwiedzić amerykańską Częstochowę w Doylestown i przemówić na sesji ONZ. Po powrocie na ojczyste łono znowu miał kilka luźnych dni, ale mimo to nie znalazł czasu na zatwierdzenie zarządu PAU.
Nasuwa się przypuszczenie, że może nie chciał, bo ma jakieś ukryte powody, podobnie jak w przypadku zwłoki z nominacją dr. hab. Bilewicza i dr. hab. Żelaznego na profesorów tytularnych. Może chce się odegrać na środowisku naukowym za to, że nie traktuje poważnie Akademii Kopernikańskiej, niedoróbki wykonanej z jego walnym udziałem, a może tylko próbuje okazać, jaką to ma wielką „władzę”, zwłaszcza w sytuacji, gdy Prezes the Best zachował imperium tylko w stosunku do swoich partyjnych akolitów.
Pozostawmy jednak na boku dociekanie przyczyn, dla których p. Duda zwleka z zatwierdzeniem zarządu PAU. Ciekawe jest to, jak ta sprawa wygląda z prawnego punktu widzenia.
Zatwierdzanie zarządu PAU nie jest tzw. prerogatywą – piszę „tzw.”, ponieważ w żadnym przepisie prawa nie występuje termin „prerogatywa” w odniesieniu do tego, co jest ustanowione jako kompetencje głowy państwa. To ważna uwaga, bo oficjele Kancelarii Prezydenta, pytani, dlaczego niekiedy p. Duda zwlekał z wykonaniem swoich prerogatyw, zwykli wyjaśniać, że w takich przypadkach nie ma terminów. Podobnie tłumaczono przypadki zwłoki w nominacjach profesorskich – stosowne kompetencje prezydenta wypływają z ustawy, a nie z ustawy zasadniczej, więc nie są prerogatywami konstytucyjnymi.
W przypadku PAU sytuacja jest jeszcze inna, ponieważ to, że prezydent zatwierdza wybrany zarząd PAU, dzieje się na mocy statutu tej instytucji, a więc aktu prawnego o stosunkowo niskim miejscu w hierarchii źródeł prawa. Teoretycy odróżniają akty deklaratoryjne (stwierdzające dany stan rzeczy) i konstytutywne (tworzące nowy stan prawny). Należy przyjąć, że skoro prezydent zatwierdza zarząd PAU, to stosowna decyzja ma charakter konstytutywny.
Czytaj też: A gdyby rektorów zastąpili prezydenci? Anglosaska recepta na bolączki polskich uczelni
Duda, doktor nauk prawnych
Powstaje pytanie: co wtedy, gdy prezydent zwleka z wykonaniem swojej prerogatywy lub kompetencji, jeśli decydujemy się na odróżnienie tych dwóch pojęć (można argumentować, że dotyczą tego samego, a termin „prerogatywa” ma wyłącznie znaczenie dekoracyjne). Prezydent jest władzą wykonawczą, nie administracyjną. Można jednak argumentować, że podlega ogólnym przepisom kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w zakresie trybu załatwiania spraw. Art. 35 kpa stanowi m.in.: § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki; § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę (...); § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Skoro tak, to można przyjąć, że zatwierdzenie składu zarządu PAU powinno być załatwione niezwłocznie, a jeśli p. Duda uznał, że to sprawa skomplikowana, to powinien ją rozstrzygnąć, pozytywnie lub negatywnie, najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy. Przekroczył ten drugi termin. Co wtedy, gdy sprawa nie została rozpatrzona w terminie?
To normują art. 36 i 37 kpa, które stanowią m.in.: art. 36. § 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (...); art. 37 § 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 (...) 2) postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy; § 3. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. (...) § 5. Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni.
Pisma zarządu PAU do Kancelarii Prezydenta można uznać za ponaglenie. Pan Duda powinien to wszystko wiedzieć, bo jest doktorem nauk prawnych. Jeśli przyjąć, że prezydenckie prerogatywy podlegają wyżej wskazanym przepisom kpa, to p. Duda naruszył prawo nie tylko formalnie, ale i materialnie, ponieważ utrudnił działanie określonej instytucji publicznej, a sam chętnie bajdurzy o naruszaniu praworządności przez innych.
Czytaj też: Naprawa nauki w dwunastu krokach. Potrzebne podwyżki, podwyżki, podwyżki. Co jeszcze?
Niewłaściwy człowiek na niewłaściwym miejscu
Cała sprawa skłania do ogólniejszych refleksji. Prezydent ma, na mocy konstytucji i innych aktów prawnych, sporo kompetencji, które można traktować jako administracyjne. Niemniej konstytucyjna pozycja urzędu nie jest określona z należytą precyzją, np. nie jest wyraźnie określone, w jakich warunkach, włączając terminy, kompetencje prezydenckie mają być wykonane. Art. 37 jest szczególnie niebezpieczny, ponieważ ponaglenia (praktycznie zażalenia) na przewlekłość działania prezydenta kieruje się do niego, co sprawia, że ponaglenie może być zwyczajnie zignorowane, co zdarza się notorycznie w przypadku p. Dudy.
Nie jest jasne, czy w sytuacji zwłoki lub braku decyzji prezydenta strona, która jest poszkodowana, może odwołać się do sądu administracyjnego (zawsze może skarżyć cywilnie o wyrządzenie szkody lub nawet karnie o niedopełnienie obowiązku, ale to bywa wielce skomplikowane). W wypadku normalnie funkcjonującego prezydenta powyższe zagrożenia są może niezbyt istotne, ale inaczej, gdy urząd obejmie ktoś w rodzaju p. Dudy, kierującego się nie interesem publicznym, lecz dobrozmieńców. Pojawia się tu efektywna możliwość działania podwójnie niepraworządnego, bo formalnie i materialnie.
Przykład z zatwierdzeniem statutu PAU jest ilustracją tego stanu rzeczy i dokumentuje, że p. Duda po prostu nie rozumie swojej roli jako strażnika praworządności. Na szczęście to jeszcze tylko niewiele ponad 300 dni pobytu tego niewłaściwego człowieka na niewłaściwym miejscu. Cóż, p. Duda ponoć ciągle się uczy, ale to nie przekłada się u niego nawet na minimum kultury politycznej.
PS Nawet jeśli p. Duda zatwierdzi zarząd PAU pomiędzy powstaniem niniejszego felietonu a jego opublikowaniem, tezy, które wyżej zawarłem, pozostaną w mocy.