Kluczową kwestią w polityce władz PRL w latach 1986–89 były różnego rodzaju zabiegi mające im zjednać społeczne poparcie. W takich kategoriach można interpretować zarówno pewne zmiany personalne na kierowniczych stanowiskach w państwie, złagodzenie represji wobec opozycji demokratycznej (we wrześniu 1986 r. amnestią objęto prawie wszystkich więźniów politycznych), dialog z Kościołem katolickim czy tworzenie nowych instytucji – Trybunału Konstytucyjnego, Rady Konsultacyjnej przy przewodniczącym Rady Państwa, urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich. Te działania obejmowały sferę polityczną, ale największą bolączką rządzących były tradycyjnie sprawy gospodarcze.
Od połowy lat 80. niewydolność systemu centralnego planowania znów coraz wyraźniej dawała o sobie znać. Skutki złej sytuacji odczuwali wszyscy obywatele. Stanowiło to zasadniczą przeszkodę na drodze do upragnionej przez władze normalizacji. W pierwszej połowie lat 70. Edward Gierek zbudował swoją pozycję i popularność w znacznej mierze właśnie przez zaspokajanie ekonomicznych potrzeb społeczeństwa, dzięki zaciąganiu kredytów w państwach zachodnich. Tymczasem gen. Jaruzelski nie mógł liczyć na wydatną pomoc ani z Zachodu (wiele krajów po ogłoszeniu stanu wojennego objęło PRL sankcjami), ani ze Wschodu. W lipcu 1986 r. na posiedzeniu władz Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego Michaił Gorbaczow oznajmił, że Moskwa nie może dłużej stosować „administracyjnych metod kierowania przyjaciółmi”. Jako powód ograniczenia ingerencji w wewnętrzne sprawy innych krajów bloku sekretarz generalny KPZR wskazywał właśnie sprawy gospodarcze: „Nie można ich [innych państw socjalistycznych] brać na swój kark” – stwierdził dobitnie.
Polskie władze były zatem zmuszone do samodzielnego opanowania coraz bardziej kryzysowej sytuacji ekonomicznej. Potrzebne były radykalne kroki, które jednak ciągle odwlekano. Na niemożność podjęcia zdecydowanych działań nie bez wpływu pozostawały skrzętnie skrywane napięcia i konflikty wewnątrz aparatu władzy, których wyrazem była m.in. niestabilna pozycja premiera Zbigniewa Messnera. Nade wszystko obawiano się, że reakcją społeczeństwa na reformy gospodarcze będą kolejne bunty. W tej sytuacji na przełomie 1986 i 1987 r. pojawił się projekt przeprowadzenia ogólnopolskiego referendum.
Nie była to zupełnie nowa koncepcja. Już w 1983 r. w dyskusjach towarzyszących powołaniu Patriotycznego Ruchu Odrodzenia Narodowego (który zastąpił Front Jedności Narodu) przewijała się nie do końca sprecyzowana propozycja, aby PZPR „autentycznie podzieliła się (…) władzą z całym socjalistycznym społeczeństwem kraju”. Gen. Jaruzelski odpowiadał wówczas, że partia stara się realizować ten postulat, nie zgodzi się jednak „na takie rozwiązania, które oznaczałyby naruszanie pryncypiów ustrojowych”. Z kolei w lipcu 1984 r. Jerzy Urban, pełniący wówczas funkcję rzecznika prasowego rządu, podpowiadał generałowi możliwość przeprowadzenia referendum, które „może ożywiłoby życie publiczne”, w bliżej nieokreślonej „sprawie rozwojowej z zakresu społeczno-gospodarczego”. Pomysł powrócił pod koniec 1986 r. W jednym z tajnych opracowań, które trafiały na biurko Wojciecha Jaruzelskiego, mjr Wojciech Garstka z Grupy Operacyjno-Sztabowej szefa SB pisał o ewentualności poddania pod powszechne głosowanie jakiejś kwestii stricte politycznej, np. utworzenia urzędu Prezydenta PRL czy modelu ruchu związkowego. Natomiast w styczniu 1987 r. Jaruzelski otrzymał tajne opracowanie swoich nieformalnych doradców – Urbana, Stanisława Cioska i gen. Władysława Pożogi, tworzących tzw. zespół trzech. Postulowali oni, aby rozpisać referendum i postawić przed obywatelami pytania zawierające „wyraźną alternatywę w ważnej sprawie społeczno-gospodarczej. (…) Partia nie powinna ani publicznie, ani potajemnie popierać żadnego z rozwiązań, a wynik referendum winien być praktycznie obowiązujący dla rządu”. Intencją było przede wszystkim uwiarygodnienie samej PZPR.
Tym razem propozycja trafiła do przekonania gen. Jaruzelskiego. „Uważam, że per saldo uzyskamy znów kolejną polityczną korzyść” – stwierdził na posiedzeniu Biura Politycznego KC PZPR w lutym 1987 r. Zwrócił jednocześnie uwagę na to, czego w dalszych działaniach władz zupełnie zabrakło: „[Referendum] będzie nam służyło i pomagało, jeśli oczywiście odpowiednio potrafimy to przeprowadzić i zinterpretować”. Najpierw należało jednak uchwalić odpowiednie przepisy, gdyż funkcjonujące rozwiązania ustrojowe nie przewidywały takiej formy demokracji bezpośredniej.
W roli oficjalnego inicjatora zmian w prawie wystąpił PRON. Projekt ustawy o konsultacjach społecznych i referendum zgłosiła w Sejmie grupa 115 posłów. „Nowa regulacja – mówił podczas pierwszego czytania projektu 19 marca 1987 r. poseł sprawozdawca Jerzy Jaskiernia – jest proponowana, jak głosi preambuła projektu ustawy: »w celu pełniejszego urzeczywistnienia demokracji socjalistycznej oraz rozszerzenia form bezpośredniego uczestnictwa obywateli w sprawowaniu władzy«. Do istotnych przesłanek zaliczyć należy również konstytucyjne prawo obywateli do udziału w konsultacjach i dyskusjach, a także obowiązek organów władzy i administracji państwowej opierania swojej działalności na świadomym i czynnym współdziałaniu najszerszych rzesz obywateli”. Po dyskusji, w której posłowie wychwalali plan sięgnięcia przez rządzących do opinii całego społeczeństwa, projekt skierowano do dalszych prac w nadzwyczajnej komisji sejmowej.
Jednym z symptomów narastania kryzysu systemu władzy PRL były jednak wówczas problemy partyjnego centrum decyzyjnego z kontrolą nad Sejmem. „W czasie IX kadencji Sejmu [1985–89] – pisała Barbara Seidler, od lat 60. pracująca jako sprawozdawca parlamentarny – podczas dyskusji, które toczyły się na posiedzeniach komisji, nie ingerowały kluby partyjne i choć do PZPR należało 245 posłów, nie czuć było żelaznej dyscypliny. Czasem tylko któryś z posłów wzywany był przez przewodniczącego klubu, ale nawet nie odpowiadał na pytanie: »Po co nagłaśniałeś ten problem?«”. Wyniki sejmowych głosowań nie były już tak jednomyślne jak w poprzednich kadencjach i nie zawsze odpowiadały woli partyjnych decydentów. Tak też właśnie stało się z ustawą o konsultacjach społecznych i referendum, przyjętą przez Sejm 6 maja 1987 r.
Jej kluczowym zapisem był art. 19: „Wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod głosowanie opowiedziała się więcej niż połowa uprawnionych do wzięcia udziału w referendum”. Było to rozwiązanie nietypowe. Zazwyczaj dla pozytywnego rozstrzygnięcia w referendach wymaga się woli ponad połowy głosujących (a nie uprawnionych) oraz określonej frekwencji. Przekroczenie tak określonego progu było zadaniem arcytrudnym. Już dwa poprzednie głosowania powszechne (wybory do rad narodowych w 1984 r. i do Sejmu w 1985 r.) pokazały, że peerelowskie mechanizmy wyborcze mocno szwankują. O ile w latach 60. i 70. normą było ogłaszanie oficjalnej frekwencji na poziomie zbliżonym do 100 proc., o tyle w rzeczonych dwóch głosowaniach, według oficjalnych obwieszczeń PKW, wzięło udział 74,93 oraz 78,86 proc. uprawnionych. Władze nie potrafiły jednak wyciągnąć z tych wydarzeń odpowiednich wniosków.
W opracowaniu przygotowanym przez Zespół Analiz MSW we wrześniu 1987 r. wariant, iż planowany plebiscyt mógłby nie przynieść rozstrzygającego wyniku, uznano co prawda za potencjalne zagrożenie, jednak „mało prawdopodobne”. Dokument ów dobrze oddaje natomiast intencje władz: „Istnieje obecnie szereg problemów społecznych i gospodarczych, których rozwiązanie jest utrudniane ze względu na obawy przed negatywną reakcją społeczną. Dotyczy to m.in. reformy gospodarczej i skutków społecznych, jakie ona za sobą pociąga. Referendum powinno więc uwiarygodnić działanie władz, stworzyć warunki dla przeprowadzenia głębokich reform, a w tym radykalnych pociągnięć w sferze gospodarczej i rynkowej. Ogólnokrajowe referendum mogłoby także zapoczątkować proces skutecznego przełamywania powszechnej obecnie apatii społecznej i braku zainteresowania obywateli sprawami publicznymi”. W innym dokumencie, przygotowanym w szefostwie SB, ostrzegano z kolei, że „sytuacja społeczno-polityczna oraz stan nastrojów społecznych przemawia przeciwko koncepcji przeprowadzenia referendum – niezależnie od jego wariantu”. Decyzje polityczne już jednak zapadły i zbliżał się czas ich urzeczywistnienia.
Termin głosowania został wyznaczony przez Sejm na posiedzeniu 23 października 1987 r. Jednocześnie sformułowano treść pytań referendalnych: „1. Czy jesteś za pełną realizacją przedstawionego Sejmowi programu radykalnego uzdrowienia gospodarki zmierzającego do wyraźnej poprawy warunków życia społeczeństwa, wiedząc, że wymaga to przejścia przez trudny dwu–trzyletni okres szybkich zmian? 2. Czy opowiadasz się za polskim modelem głębokiej demokratyzacji życia politycznego, której celem jest umocnienie samorządności, rozszerzenie praw obywateli i zwiększenie ich uczestnictwa w rządzeniu krajem?”. Były one równie mgliste jak samo hasło drugiego etapu reformy gospodarczej (etap pierwszy miały stanowić działania podejmowane przez władze w okresie stanu wojennego), które ówczesna propaganda odmieniała przez wszystkie przypadki. Trudno zresztą oprzeć się wrażeniu, że także referendum było przede wszystkim operacją propagandową, luźno skorelowaną z rzeczywistymi działaniami władz w sferze ekonomicznej.
Sam pomysł wykorzystania w Polsce takiej formy demokracji bezpośredniej nie został od razu odrzucony przez opozycję. W oświadczeniu Lecha Wałęsy i Tymczasowej Rady NSZZ Solidarność, wydanym przed ostatecznym ustaleniem treści pytań, oceniano, że referendum może się stać „faktem istotnym i pożytecznym”, ale tylko jeśli będzie dotyczyło naprawdę ważnych i konkretnych kwestii. Kiedy ogłoszono pytania referendalne, nowo utworzona Krajowa Komisja Wykonawcza Solidarności na czele z Wałęsą zajęła już jednoznacznie negatywne stanowisko, oceniając, że władze nie przedstawiły w nich „żadnych skonkretyzowanych projektów reform”. Przede wszystkim zaś podkreślano, że rządzący nie zdecydowali się zapytać Polaków o sprawę stanowiącą „główną oś konfliktu w naszym kraju” – pluralizm związków zawodowych. Podobnie jak przed wyborami we wcześniejszych latach opozycja wezwała zatem do bojkotu: „Społeczeństwo nie powinno brać udziału w przedsięwzięciu o wyłącznie propagandowym charakterze. Musimy powtórzyć raz jeszcze: jesteśmy za głębokimi reformami politycznymi i gospodarczymi, ale pytania referendum dowodzą, że ci, którzy rządzą, nadal nie chcą dostrzec w narodzie podmiotu mającego prawo decydowania o swych najważniejszych sprawach”.
O tym, że jest inaczej, miała przekonać Polaków kampania przedreferendalna władz. Ulice miast przyozdobiły ogromne banery z hasłami: „Nasze sprawy w naszych rękach”, „Tak dla nowego myślenia”, „2 x tak – Ty zdecydujesz o tym, jakie będzie nasze jutro”. O potrzebie udziału w głosowaniu przekonywały wszystkie media. Podkreślano, że referendum stanowi przykład postępującej demokratyzacji, a jego wyniki będą decydujące dla działań rządzących w kolejnych latach. Miało być zupełnie inaczej niż w dotychczasowych wyborach, co do których utrwalił się pogląd, że i tak o niczym nie decydują. Propagandowe obrazy irytowały jednak nawet niektórych członków rządzącej ekipy. „Te filmiki ze skoczkiem, symbolizującym reformę, który bierze szybki rozbieg, skacze, płynnie i daleko leci, i… pada na plecy z twarzą wykrzywioną bólem. Zapewne, można było uczynić dla przegrania referendum jeszcze więcej, ale już nie tak wiele więcej” – wspominał po latach Messner.
Według oficjalnych danych w głosowaniu 29 listopada 1987 r. wzięło udział 67,32 proc. uprawnionych (według szacunków opozycji – 55 proc.), przy czym na pierwsze pytanie „tak” odpowiedziało 66 proc., na drugie 69 proc. (co stanowiło odpowiednio 44,28 i 46,29 proc. ogółu obywateli, którzy mogli głosować). Zgodnie z przyjętą kilka miesięcy wcześniej ustawą wyniki były zatem nieważne. „Nie udało się władzom PRL – głosiło oświadczenie liderów solidarnościowej opozycji – uzyskać pozornego mandatu społecznego na sprawowanie rządów w kraju. Społeczeństwo polskie jest świadome konieczności reform gospodarczych i politycznych, ale nie ma zaufania do nomenklaturowego monopolu władzy”.
Znacznie większy problem z interpretacją wyników głosowania miało kierownictwo partyjne. Na zwołanym w trybie pilnym 30 listopada 1987 r. posiedzeniu Sekretariatu KC PZPR swoje pierwsze oceny przedstawił gen. Jaruzelski. „Uważa – notował w swoim dzienniku Mieczysław Rakowski – że tonacja powinna być: żadnego przygnębienia ani biadolenia. Podkreślenie, że szerokie poparcie (12 milionów TAK przy 17 milionach głosujących). Zdecydowana większość (te 17 milionów) odpowiedziała na wezwanie Sejmu, dając dobitny dowód chęci rozmowy z władzą o problemach kraju. Referendum nie miało na celu uzyskanie odpowiedzi, czy realizować reformę i demokratyzację, lecz w jakim zakresie i tempie”.
Już następnego dnia na posiedzeniu Biura Politycznego rozpoczęło się szukanie winnych niepowodzenia akcji referendalnej. Gen. Florian Siwicki zwrócił uwagę, iż kilka miesięcy wcześniej ostrzegał, że nie należy ustanawiać zbyt wysokiego progu ważności głosowania. Do tłumaczenia przed liderami partyjnymi, dlaczego stało się inaczej, został wezwany kierownik Biura Spraw Sejmowych KC PZPR Edward Szymański. Ustalono jednak, że Sejm nie został formalnie poinstruowany, jakie rozwiązania ma zawierać ustawa, która stała się przyczyną klęski.
Przez kolejne tygodnie partyjni działacze zastanawiali się, jak przekuć porażkę w sukces. Gen. Jaruzelski przekonywał członków BP: „Nie ma powodów do przygnębienia. Uzyskany wynik oznacza to, że obecnie konieczne jest szybkie przygotowanie wariantu »stopniowych« przemian, tak jak życzy sobie tego społeczeństwo. (…) Apel o nieuczestniczenie w referendum proklamowany przez Wałęsę i całą opozycję został zbojkotowany. Obiektywnie rzecz biorąc, opozycja okazała się antyreformatorska i antydemokratyczna, ponieważ wystąpiła przeciwko najbardziej demokratycznej formie wyrażania woli przez społeczeństwo”.
Dyskusja o wynikach głosowania nie ominęła także Sejmu. Marszałek Roman Malinowski 3 grudnia 1987 r. na posiedzeniu Konwentu Seniorów zauważył, że w odniesieniu do tego tematu w sejmowym gmachu panuje „nerwowość i emocjonalne podejście”. Jednym z posłów, którzy próbowali autorsko zinterpretować referendalną porażkę władz podczas plenarnego posiedzenia izby dwa dni później, był Marek Wieczorek ze Stronnictwa Demokratycznego, który stwierdził: „Na pytanie, kto wygrał referendum, odpowiedź już dziś rysuje się wyraźnie: wygrała demokracja”. Po kilkudziesięciu latach „sukcesów wyborczych” jednej listy PZPR i jej sojuszników referendum 29 listopada 1987 r. było jednak przede wszystkim pierwszym przegranym głosowaniem PRL.