Chcę ponownie podkreślić, że rząd nie wystąpi o jakąkolwiek pomoc z tego prostego powodu, że nie jest ona potrzebna” – mówił rok temu premier Portugalii José Socrates. W lutym 2010 r. tak samo zarzekał się premier Grecji Jeorjos Papandreu, a w listopadzie szef rządu Irlandii Brian Cowen – ten ostatni zaprzeczał rozmowom z Międzynarodowym Funduszem Walutowym nawet wtedy, gdy delegacja MFW była już w Dublinie. Irlandzkie gazety musiały wydrukować zdjęcie jej szefa Adżaja Czopry, jak przechodzi koło dublińskiego żebraka, by tamtejszy rząd przyznał, że siada z funduszem do oficjalnych negocjacji. Dwa tygodnie później Irlandia wystąpiła o 85 mld euro pomocy od MFW i Unii Europejskiej. Od tamtego czasu wszyscy trzej premierzy stracili władzę.
Do funduszu nikt nie przychodzi dobrowolnie. Państwa wzywają pomocy dopiero wtedy, gdy stoją pod ścianą – w praktyce, gdy inwestorzy odmówią pożyczania im pieniędzy na sensowny procent. Mało który kraj wpada też od razu w niewypłacalność – większość straci płynność finansową, czyli zdolność do bieżącej obsługi swojego zadłużenia. Gdy nabywcy obligacji czegoś się przestraszą, koszt pożyczania na wolnym rynku może urosnąć tak bardzo, że kraj będzie zmuszony się z niego wycofać. By mieć pieniądze na wykup starych obligacji i pokrycie bieżącego deficytu budżetowego, musi wówczas poprosić o pożyczkę MFW. Fundusz zwykle ma już wtedy gotowy plan ratunkowy – dementi oblężonych premierów to zwykle ostatni sygnał, że niebawem zwrócą się o pomoc.
Renoma mimo upadku
Z 983 mld dol. i armią ekonomistów MFW jest dziś najpotężniejszą instytucją gospodarczą na świecie. Od trzech lat jego przedstawiciele kursują między stolicami, podpierając chylące się ku upadkowi gospodarki. Pożyczki funduszu mają prosty cel: dać zrujnowanym rządom chwilę oddechu na uporządkowanie własnych finansów i zreformowanie gospodarek. Od lat 70. pomagano tak tylko krajom biednym i rozwijającym się – te bogate łożyły jedynie na pomoc i wysyłały urzędników, by szkolili się w centrali MFW. Dziś jest inaczej: kryzys dotarł do świata rozwiniętego, a trudności płatnicze prześladują nawet szanowane rządy krajów strefy euro. Stąd wstyd przed pójściem po pomoc. I obawa, że fundusz zrobi bogatym to samo, co wyrządził swego czasu biednym.
22 rządy korzystają w tej chwili z pokryzysowej pomocy funduszu, kolejnych 25 otrzymuje ją na zerowy procent w ramach walki z biedą. Od jesieni 2008 r. MFW zatwierdził pożyczki na kwotę 250 mld dol., z czego 64 mld zostały już wypłacone. Fundusz odgrywa kluczową rolę w zarządzaniu kryzysowym w strefie euro, a jego szefowa, mimo upadku poprzednika, cieszy się niespotykaną renomą. Nie zawsze tak było. Jeszcze w 2007 r. MFW uchodził za instytucję niepotrzebną i przestarzałą, na dodatek skompromitowaną w Azji i Ameryce Płd. Światowa gospodarka kwitła, od lat żaden rząd nie wystąpił o pomoc, a fundusz, który finansował swoją działalność z odsetek od udzielonych pożyczek, musiał zwalniać ludzi. Kryzys był dla niego darem losu: ledwo upadł bank Lehman Brothers, MFW został zalany wnioskami o pomoc.
Mark Allen kończył właśnie karierę na stanowisku dyrektorskim w Waszyngtonie, miał przejść na wcześniejszą emeryturę, gdy pojawił się wakat w Warszawie. Biuro MFW w Polsce to dyskretne przedsięwzięcie, kilka pokoi na 10 piętrze biurowca z widokiem na plac Defilad. W Polsce Allen nie ma wiele do roboty, ale z Warszawy nadzoruje cały region. – Europa Środkowo-Wschodnia była najbardziej narażona na kryzys. To było zbyt ciekawe, by sobie odpuścić – mówi ekonomista. Allen przyjechał do Polski w grudniu 2008 r.; nieco wcześniej Marek Belka został powołany na dyrektora departamentu europejskiego MFW. – Oni się obawiali, że nasz region będzie czarną dziurą, która wciągnie resztę Europy. Chcieli mieć kogoś z tej okolicy – mówi obecny prezes NBP.
Jeszcze w listopadzie 2008 r. fundusz udzielił pierwszej pożyczki Islandii, potem Ukrainie, Węgrom i Łotwie. W 2009 r. dołączyły Białoruś, Serbia, Rumunia oraz Bośnia i Hercegowina. Ale prawdziwy przełom nadszedł w 2010 r., gdy MFW wkroczył do strefy euro. Po długich dysputach Unia Europejska poprosiła fundusz o pomoc przy pierwszym planie ratunkowym dla Grecji. Europejczycy początkowo nie chcieli, by amerykańska instytucja ratowała europejską walutę, ale na koniec nie mieli wyjścia – tylko MFW miał miliardy na wyciągnięcie ręki i doświadczenie w egzekwowaniu reform. W kwietniu 2010 r. fundusz wyłożył 30 ze 110 mld euro pomocy dla Grecji, w czerwcu obiecał 250 mld wkładu w fundusz stabilizacyjny dla strefy, a w grudniu dał 22,5 z 85 mld euro dla Irlandii. Wszystkie pożyczki są oprocentowane, czas spłaty wynosi od 3 do 10 lat.
Unia kredytowa
MFW wie z wyprzedzeniem, ile dany kraj będzie potrzebował. Gdy rząd wystąpi już o pomoc, na miejsce rusza ekipa techniczna, by wynegocjować warunki umowy. Fundusz bowiem pożycza w zamian za zobowiązanie do konkretnych reform, które zrównoważą finanse publiczne i sprawią, że pożyczkobiorca nie wróci po więcej. – Przy pierwszym pakiecie dla Grecji zamknęliśmy negocjacje po 10 dniach. Dwa dni straciliśmy przez islandzki wulkan. Był taki moment, że ekipa funduszu wylądowała już w Atenach, a przedstawiciele Komisji Europejskiej jechali samochodem z Brukseli – wspomina Marek Belka. Twarde warunki i piętno kraju pod kuratelą MFW to główny powód, dla którego państwa niechętnie sięgają po jego pomoc.
Drugim jest zła sława. W latach 80. fundusz był głównym promotorem tzw. Konsensu Waszyngtońskiego, pakietu reform obejmujących liberalizację rynków, deregulację gospodarek i masowe prywatyzacje. MFW narzucał neoliberalną terapię szokową zwłaszcza zadłużonym po uszy krajom Ameryki Południowej, nierzadko z pomocą miejscowych dyktatorów, wpędzając cały kontynent w dekadę stagnacji. Gdy w 1997 r. spekulanci zaatakowali walutę Tajlandii, akcja ratunkowa funduszu skończyła się kryzysem finansowym w całej Azji Południowo-Wschodniej. Cztery lata później Argentyna, wzorowy uczeń MFW, przypłaciła jego zalecenia zapaścią gospodarczą i masowymi rozruchami. – To były skutki stosowania wszędzie jednakowych recept i ambicji, by zmieniać gospodarki od podstaw – przyznaje Allen.
Fundusz nabrał pokory, ale i pragmatyzmu. Uczestnicy Davos w 2008 r. prawie pospadali z krzeseł, gdy ówczesny dyrektor MFW Dominique Strauss-Kahn wezwał rządy do uchwalenia pakietów stymulacyjnych, czyli inwestycji publicznych, obliczonych na złagodzenie nadchodzącej recesji. Wspieranie popytu należało do instrumentarium keynesizmu, doktryny ekonomicznej, którą fundusz przez lata systematycznie zwalczał. Nim uderzył kryzys, Strauss-Kahn zdążył jeszcze zmienić sposób udzielania pomocy przez MFW: zamiast wymuszać reformy strukturalne, fundusz skupia się dziś na szybkiej stabilizacji finansów publicznych. Gdy Ukraina wystąpiła o pomoc, musiała przełknąć ostre cięcia budżetowe, ale fundusz nie zażądał reformy rolnej czy prywatyzacji kolei. Na Łotwie zadbał o to, by oszczędności nie dotknęły najbiedniejszych.
MFW działa na zasadzie unii kredytowej. Przystępując do funduszu, państwa wpłacają swoje udziały, tzw. kwoty, a z ich puli jest następnie wypłacana pomoc. Aby nie wybierać jednej waluty, MFW stworzył własną, opartą na tzw. koszyku złożonym z dolara, euro, funta i jena. W tej walucie, zwanej specjalnymi prawami ciągnienia, denominowana jest zarówno pomoc, jak i udziały poszczególnych państw. Ponieważ początkowo fundusz wymagał, by jedna czwarta kwot była wpłacana w złocie, MFW dysponuje dziś trzecimi co do wielkości rezerwami tego kruszcu na świecie – w skarbcach zdeponowano 2,8 tys. ton o wartości ponad 160 mld dol. W latach 2009–10 sprzedano 403 tony, a z wpływów utworzono fundusz, który ma zapewnić MFW źródło dochodu również wtedy, gdy nie udziela on pożyczek.
Wielkich nie ocali
W atrium centrali w Waszyngtonie wiszą flagi wszystkich 187 państw członkowskich, ale tylko kilka z nich ma w tym gmachu rzeczywistą władzę. Liczba głosów jest pochodną wpłaconych udziałów, które w zamyśle miały odzwierciedlać wielkość poszczególnych gospodarek. W praktyce jednak rada dyrektorów MFW – podobnie jak Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych – jest pod kontrolą państw zachodnich: Europejczycy wyznaczają dyrektora zarządzającego, a Amerykanie dysponują prawem weta. USA mają 16,76 proc. głosów, Japonia – 6,24 proc., Niemcy – 5,81 proc., Wielka Brytania i Francja – po 4,29 proc., Chiny, druga gospodarka świata, mają już tylko 3,81 proc. głosów, Indie – 2,34 proc, Brazylia – 1,72 proc. Belgia dysponuje tymczasem 1,86 proc. głosów, Polska ma ich 0,7 proc.
Wschodzące potęgi od lat domagają się zniesienia zachodniej dominacji w MFW, a przynajmniej przyznania im wpływów na miarę ich gospodarek. Zachód długo się opierał, ale gdy wybuchł kryzys, trzeba było zwiększyć zasoby pożyczkowe MFW, a wielkie rezerwy walutowe znajdują się dzisiaj na Wschodzie. Kraje BRIC (Brazylia, Rosja, Indie, Chiny) zgodziły się dokapitalizować fundusz w zamian za przesunięcie 6 proc. głosów w ich stronę – dzieje się to głównie kosztem Europy; weto Ameryki pozostaje bez zmian. Dzięki tym ustępstwom fundusz zebrał dodatkowe 250 mld dol. na pożyczki, kolejne 500 mld dol. obiecano mu na szczycie G20 w 2009 r. To jednak wciąż za mało, by stabilizować gospodarki średniej wielkości.
Fundusz ma niezrównany wgląd w globalną gospodarkę – każdy kraj świata ma w Waszyngtonie swojego stróża, nad większymi czuwają całe zespoły, a wszystkie państwa członkowskie podlegają corocznemu audytowi. Mimo to doszło jednak do kryzysu amerykańskiego, a fundusz nie przewidział jego rozmiarów. – Ostrzegaliśmy, tylko nikt nie chciał słuchać. Zwłaszcza strefa euro była głucha – mówi Simon Johnson, były główny ekonomista MFW, który odszedł z funduszu na dwa tygodnie przed upadkiem Lehman Brothers. I ostrzega: – MFW nie udaremni kolejnego kryzysu, nie powstrzyma szalonych bankierów ani polityków, bo nie ma takiej władzy. Gdyby ją miał, nie dopuściłby do eskalacji kryzysu zadłużeniowego w Europie. A tak może tylko napominać.
Wstrząsy gospodarcze ostatnich trzech lat dowiodły potrzeby istnienia funduszu, ale obnażyły też jego polityczne ograniczenia. – MFW nie wolno wypowiadać się na temat amerykańskiego długu, czyli jednego z największych problemów gospodarki światowej – mówi Johnson. Podobnie jest z chińskimi manipulacjami kursem juana – odkąd Pekin łoży więcej na fundusz, krytyka wobec Chin również ucichła. Niechęć do krytykowania sponsorów podkopuje z kolei wiarygodność MFW w krajach, którym ma pomagać – potwierdza odwieczny zarzut, że fundusz działa w interesie wielkich przeciwko małym. – Paraliż w MFW odzwierciedla fragmentację władzy w dzisiejszym świecie. Nie ma jednego supermocarstwa, żadne państwo nie chce, by Ameryka lub ktokolwiek inny mówił mu, co ma robić – twierdzi Johnson.
Ważni i ważniejsi
Na upomnienia MFW nie reaguje nawet Europa, choć to ona wciąż wystawia dyrektora zarządzającego funduszu. W grudniu szefowa Funduszu Christine Lagarde ostrzegała świat przed groźbą powtórki Wielkiej Depresji, wcześniej była nawet na szczycie Unii Europejskiej, ale nie przekonała jej przywódców do solidarnego przyjęcia paktu fiskalnego, który mógłby ustabilizować strefę euro. Unia miała też przekazać MFW 200 mld euro na pomoc krajom strefy, ale i ten plan legł w gruzach, bowiem Brytyjczycy odmówili wpłaty na wydzielony cel, a Niemcy zażądali, by dołożyli się także członkowie MFW spoza Europy. Ameryka jednak odmówiła. Polska wstępnie zgodziła się zwiększyć swój udział, ale rząd musi najpierw uzyskać zgodę parlamentu.
Według Johnsona fundusz pozostanie pożyczkodawcą ostatniej szansy dla mniejszych krajów świata, ewentualnie wsparciem akcji ratunkowych dla słabszych członków strefy euro. Ale dla większych jest po prostu za mały – obecne zasoby pożyczkowe wystarczyłyby ledwo na podparcie Hiszpanii. MFW będzie też dalej świadczył tzw. pomoc techniczną, czyli doradzał rządom, jak najwydajniej zarządzać gospodarką. Transformacja MFW poprawiła jego wizerunek w Europie, ale nie w Azji i Ameryki Płd., które najbardziej ucierpiały na jego doktrynerstwie. – Tamtejsi urzędnicy nie wierzą, że fundusz pomógłby ich krajom w równie hojny i szybki sposób co strefie euro. Wciąż uważają, że dla MFW są obywatelami drugiej kategorii – mówi Johnson.
Monetarny czy walutowy?
Siedziba MFW w Waszyngtonie to masywny biurowiec nieopodal Białego Domu. Po drugiej stronie ulicy stoi Bank Światowy, siostrzana instytucja utworzona 66 lat temu na tej samej konferencji ONZ w Bretton Woods. Gdy latem 1944 r. alianci wyzwalali Francję, w kurorcie w amerykańskim stanie New Hampshire grupa ekonomistów nakreśliła powojenny ład gospodarczy. Na pierwszą walutę świata wybrali dolara wymienialnego po stałej cenie na złoto ze skarbców Rezerwy Federalnej USA, resztę walut podpięto sztywnymi kursami pod amerykańską, a na straży całego systemu postawiono MFW. Fundusz miał tak zarządzać kursami, by nie dopuścić do konkurencyjnych dewaluacji, które doprowadziły do eskalacji Wielkiego Kryzysu, a w konsekwencji utorowały drogę do II wojny światowej.
System z Bretton Woods przetrwał ćwierć wieku, aż zdemontowali go Amerykanie. W 1971 r. Richard Nixon zniósł wymienialność dolara na złoto, by móc dodrukować pieniędzy na wojnę w Wietnamie. W ten sposób światowa gospodarka straciła oparcie w kruszcu i zawisła na dolarze, a kursy większości walut zostały uwolnione.
Rewolucja w systemie walutowym zbiegła się z pierwszym powojennym kryzysem gospodarczym i gwałtownym wzrostem zadłużenia państw. Wtedy też MFW przerodził się z instytucji zarządzającej kursami w pożyczkodawcę ostatniej szansy dla państw, które wpadną w kłopoty płatnicze. Służy też pomocą techniczną i szkoli kadry w dziedzinie zarządzania gospodarką.
Polska na linii
Co łączy Kolumbię, Meksyk i Polskę? Wszystkie te kraje otrzymały od MFW tzw. elastyczną linię kredytową, rodzaj ubezpieczenia od przyszłych kryzysów finansowych. Fundusz przyznaje je zdrowym gospodarkom, które z racji mniejszych rezerw walutowych mogłyby paść ofiarą spekulantów – pieniądze od MFW mogą zostać użyte do obrony waluty, choć w praktyce mają za zadanie odstraszać od ataku przez sam fakt, że są dostępne. Wypłata z linii kredytowej nie jest obwarowana żadnymi warunkami, państwo musi jedynie płacić za jej utrzymanie. Polska otrzymała pierwszą linię w 2009 r. na kwotę 21 mld dol. W 2011 r. fundusz przedłużył porozumienie na kolejne dwa lata i na wniosek Polski podniósł kwotę do 30 mld dol. Dla porównania – Meksyk otrzymał 72 mld dol., Kolumbia 3,4 mld dol.
Polska była wśród założycieli MFW na konferencji w Bretton Woods, ale po wojnie nie zdołała wpłacić swojego udziału członkowskiego, a w 1950 r. wystąpiła z funduszu z przyczyn politycznych. Wróciła w 1986 r., a w latach 1990–94 podpisała z MFW cztery umowy pożyczkowe na łączną kwotę 4,6 mld dol. Transformacja gospodarcza przebiegała jednak tak gwałtownie, że nie potrafiliśmy sprostać postawionym warunkom i większość pieniędzy z dwóch pierwszych pożyczek nie została nigdy wypłacona. 1,8 mld dol. z dwóch pozostałych pożyczek poszło na spłatę zadłużenia wobec banków komercyjnych. Wszystkie zobowiązania Polski wobec MFW zostały spłacone.