Już na długo przed ostatnim kryzysem państwa rozwijające się zaczęły dystansować się od modelu gospodarki wolnorynkowej. Finansowe załamanie lat 90. w Azji Wschodniej i Ameryce Łacińskiej zdyskredytowało wiele pomysłów kojarzonych z tak zwanym Konsensem Waszyngtońskim (rozumianym, w największym skrócie, jako liberalizację rynków, deregulację, prywatyzację sektora państwowego, równowagę finansów, obniżanie podatków – przyp. FORUM). W ramach tego konsensu szczególną atencją darzono swobodę przepływu kapitałów zagranicznych mających przyczyniać się do stymulacji wzrostu gospodarczego.
Fetysz otwartego rynku
Pierwszą nauczką wyniesioną z kryzysu w latach 2000 było pozbycie się tej wiary. Jedną z konsekwencji kryzysu finansowego 2008/2009 było odkrycie przez Amerykanów i Brytyjczyków tego, co Azjaci wymyślili już ponad dziesięć lat temu: że otwarte rynki kapitałowe, w połączeniu z nieuregulowanym sektorem finansowym, to doskonała recepta na katastrofę.
Gospodarcze miraże
Pod wpływem kryzysu azjatyckiego wielu amerykańskich ekspertów przestało nawet zalecać krajom rozwijającym się szybką liberalizację, a w jej miejsce zalecali tzw. sekwencjonowanie, czyli liberalizację - ale dopiero po wcześniejszym zbudowaniu silnego systemu regulacji i nadzoru bankowego. Zabawne, że ci sami eksperci dostrzegali u innych niebezpieczeństwa kryjące się w gigantycznym, nieuregulowanym i nakręconym złymi kredytami sektorze finansowym, ale nie widzieli ich w Stanach Zjednoczonych, gdzie w 2008 r. doszło do wielkiego kryzysu. Kraje, które podążały tą samą drogą co USA – Islandia, Irlandia czy niektóre państwa Europy Wschodniej – zostały nieźle posiniaczone i wciąż trudno im się pozbierać. Ich dobre wskaźniki wzrostu z lat 2002–2007 okazały się mirażem, odzwierciedlającym nie tyle mocne fundamenty gospodarki, co łatwą dostępność kredytów i wysoki udział tzw. lewarowania.
Drugą nauczką wyciągniętą z kryzysu w krajach rozwijających się powinna być konieczność nowego podejścia do polityki socjalnej.
Przed kryzysem tamtejsi decydenci uważali w większości, że strategie maksymalizacji efektywności gospodarki mają pierwszeństwo nad systemem zabezpieczenia społecznego. Pod koniec lat 70. i na początku 80. amerykański prezydent Ronald Reagan i brytyjska premier Margaret Thatcher doszli do władzy, atakując nowoczesne państwo opiekuńcze. Ich krytyka znajdowała nawet uzasadnienie: państwowy aparat biurokratyczny rozrósł się ponad miarę, a wśród obywateli zakorzeniła się roszczeniowa mentalność „bo mi się należy”.
Konsens Waszyngtoński nie odrzucał w zasadzie narzędzi polityki socjalnej, ale przykładał większą wagę do wydajności i dyscypliny fiskalnej. W efekcie prowadziło to do nadmiernych cięć w wydatkach na cele socjalne.
Kryzys unaocznił jednak niestabilność, która z istoty kryje się w systemach kapitalistycznych – nawet tak rozwiniętych i kompleksowych jak amerykański. Kapitalizm to dynamiczny proces, w którym obok prosperity są i niewinne ofiary, które tracą pracę, i zaczyna grozić widmo bezrobocia.
Socjal podporą demokracji
W trakcie trwania kryzysu, a nawet kiedy mija, obywatele oczekują od rządów, że zapewnią im pewien poziom stabilizacji w obliczu gospodarczej niepewności. To lekcja, której przywódcy państw rozwijających się nie mogą zignorować. Konsolidacja i legitymizacja nietrwałych demokracji będzie zależeć od ich zdolności zapewnienia silniejszego zabezpieczenia społecznego.
Przy okazji zwróćmy uwagę na różnicę w reakcjach na kryzys między Europą a Stanami Zjednoczonymi.
Dopóki nie zaczęły się kłopoty z euro, Europa Zachodnia przechodziła kryzys mniej boleśnie niż USA. Dysponowała bowiem lepiej rozwiniętym systemem automatycznych wydatków socjalnych – choćby takich, jak ubezpieczenie od skutków bezrobocia – które przeciwdziałały niestabilności związanej z cyklami gospodarczymi. Dlatego ożywienie gospodarcze bez odbudowania miejsc pracy, jak dzieje się to teraz w Stanach Zjednoczonych, jest dla przywódców w państwach rozwijających się mało atrakcyjnym modelem.
Chiny są dobrym przykładem tworzącego się nowego trendu. Odpowiadając na rosnące starzenie się społeczeństwa, przywódcy chińscy, by utrzymać polityczną i społeczną stabilizację, zaczęli zmagać się z budową nowoczesnego systemu emerytalnego.
W Ameryce Łacińskiej te same naciski rozkładają się nieco inaczej. Po zmęczeniu liberalizującymi reformami lat 90., które nie przyniosły oczekiwanego wzrostu gospodarczego, w latach dwutysięcznych region przesunął się w kierunku lewicowych opcji. Nowe rządy zwiększyły wydatki na cele socjalne, by zmniejszyć poziom biedy i nierówności społecznych. Wiele państw poszło śladami Meksyku i Brazylii i wprowadziło programy dofinansowania biednych rodzin (obwarowane pewnymi wymaganiami wobec beneficjentów - na przykład wymogiem kontynuowania edukacji dzieci).
W Brazylii i Meksyku takie podejście przyniosło skutek w postaci ograniczenia nierówności społecznych i osłony najbiedniejszych rodzin.
Oczywiście nasuwa się pytanie, czy programy nakierowane na biednych znajdą w dalszej perspektywie stabilne poparcie tamtejszych klas średnich? W jaki sposób te i inne gospodarki państw rozwijających się (zwłaszcza Chin) pokryją koszty utrzymania szerszej opieki zdrowotnej, emerytalnej i rozmaitych programów opieki socjalnej? Czy poradzą sobie lepiej z problemami związanymi z takimi niekapitałowymi systemami świadczeń (np. system emerytalny finansowany z bieżących składek), które coraz bardziej uwidoczniają swoją niewydolność w Stanach Zjednoczonych i Europie, w miarę starzenia się społeczeństw?
Widzialna ręka państwa
Kolejną nauczką wynikającą z kryzysu jest wznowienie dyskusji na temat polityki rozwoju przemysłu. Chodzi o strategię państwa odnośnie do wspierania przez państwo wybranych gałęzi przemysłu, zwykle w postaci tanich kredytów, bezpośrednich subsydiów czy poprzez państwowe banki.
Pomysły kreowania liderów przemysłu przez państwo uznano w latach 80. i 90. za groźną pomyłkę, gdyż zakładały utrzymywanie nierentownych gałęzi przemysłu przy dużych nakładach budżetowych. Lecz kryzys i skuteczna odpowiedź na załamanie, którą znalazły niektóre państwa rozwijające się, najprawdopodobniej wzmocnią pogląd, że kompetentni technokraci są w stanie wydajnie zarządzać interwencjami państwa w sektorze produkcyjnym.
Brazylia na przykład wykorzystała bank rozwojowy wspierany przez państwo, by szybko skierować kredyty do pewnych obszarów gospodarki w ramach pakietu stymulacyjnego. Chiny z kolei użyły do tego celu tamtejszych banków państwowych.
Wydaje się jednak, że nowa polityka rozwoju przemysłu nie powinna mieć na celu odgórnego wybierania zwycięzców i uruchamiania dużych zmian w produkcji, obejmujących całe sektory. Raczej ma ona za cel koordynację i pokonanie barier, które zniechęcają prywatnych inwestorów do lokowania środków w nowe technologie i gałęzie przemysłu, a których same siły rynkowe raczej nie są w stanie pokonać.
Na przykład, chcąc wspierać innowacyjny przemysł odzieżowy w Afryce Zachodniej, rządy mogą zadbać o stały dopływ tekstyliów albo udzielić dotacji na budowę portów, by usunąć wąskie gardło na drodze eksportowanych produktów. Idea opiera się na tym, że podejmując pewne ryzyko finansowe, a także rozwijając infrastrukturę publiczną, rządy pomagają prywatnym inwestorom pokonać wysokie koszty startu związane z faktem bycia pionierem w pewnych sektorach gospodarki.
Kleptokracja kontra demokracja
Idea odgórnego tworzenia liderów przemysłu może być jednak zagrożona niekompetencją i korupcją władz. Czy uda się chronić proces podejmowania decyzji przed naciskami politycznymi? Krytycy podpowiadają też, że przywódcy państw rozwijających się, z obawy przed konkurencją zagraniczną, długo mogą chcieć trzymać pod kloszem rodzimy przemysł, używając do tego wszelkich narzędzi protekcjonistycznych. Silna jest bowiem pamięć o krajach Azji Wschodniej i Ameryce Łacińskiej w latach 50.–60., gdzie bariery celne i wspieranie raczkujących rodzimych przedsięwzięć przyniosły im imponujące stopy wzrostu gospodarczego. Warto tylko dopowiedzieć, jaki był tego dalszy ciąg: rządy krajów latynoskich, nie będąc zdolne do wycofania się z polityki protekcjonizmu, doprowadziły w konsekwencji swoje gospodarki do utraty konkurencyjności.
A zatem dzisiejsi technokraci w krajach rozwijających się, którzy rozważają wprowadzenie systemu pewnych narzędzi stymulowania rozwoju przemysłu, muszą wziąć pod uwagę polityczny wymiar takiego przedsięwzięcia. Czy istnieje wystarczająco sprawny aparat biurokratyczny, wolny od nacisków? Czy jest wystarczająco dużo pieniędzy na utrzymanie takich projektów? Czy możliwe będzie w przyszłości podjęcie trudnych politycznych decyzji, jak zamknięcie parasola ochronnego nad programami, które spełniły swoje już zadanie?
Większość skutecznych przykładów polityki rozwoju przemysłu można znaleźć w Azji Wschodniej, gdzie istnieje długa tradycja silnej technokratycznej biurokracji. Państwa, które nie mają takiego zaplecza, powinny zachować ostrożność.
Odrdzewianie biurokracji
Kryzys przypomniał boleśnie, jakie koszty ciągnie za sobą źle działający sektor publiczny. W Stanach Zjednoczonych urzędy regulacyjne nie sprostały wyzwaniu, bo były niedofinansowane, trudno było im przyciągnąć zdolny personel i bez przerwy musiały walczyć z oporem ze strony polityków. Do tego stanu doprowadzono, gdy obowiązywała doktryna Reagana i Thatcher, która zakładała, że rynek jest skutecznym substytutem kosztownego rządu. Kryzys udowodnił co innego.
Tak w świecie rozwiniętym, jak i rozwijającym się przywódcy nie mogli się nadziwić nadzwyczajnej szybkości, z jaką gospodarka chińska wróciła do pionu po kryzysowym ciosie. Umożliwiła jej to centralnie zarządzana, hierarchiczna machina decyzyjna, pozbawiona opóźnień wynikających z meandrów procesu demokratycznego. Nic zatem dziwnego, że polityczni liderzy w świecie rozwijającym się bardziej kojarzą skuteczność i efektywność z systemem autokratycznym niż demokracją. Ale przecież na naszej planecie nie brakuje niekompetentnych autokratycznych reżimów. Więc czym tłumaczyć fenomen Chin? Tym, co je wyróżnia, jest aparat urzędniczy, który – przynajmniej na wyższych poziomach hierarchii – potrafi zarządzać i koordynować skomplikowane zestawy projektów. Pod tym względem Chiny są wyjątkowe wśród państw z grupy niższych dochodów.
Wypromowanie efektywnego sektora publicznego jest jednym z największych wyzwań w rozwoju, przed którymi stoi teraz świat. Instytucje rozwojowe, takie jak Bank Światowy i Brytyjski Departament Rozwoju Międzynarodowego (The Department for International Development – DFID), od 15 lat finansują programy, które wzmacniają sektor publiczny, promują dobre praktyki w państwowym zarządzaniu i zwalczają korupcję. Ale nie mogą się pochwalić jakimiś szczególnymi sukcesami. Fakt, że instytucje regulacyjne w Wielkiej Brytanii i Stanach Zjednoczonych nie skorzystały z istniejących uprawnień i nie potrafiły dotrzymać kroku błyskawicznie rozwijającym się rynkom, uczy pokory. I przypomina jednocześnie, że skoro utworzenie skutecznie działającego sektora publicznego jest wyzwaniem nawet dla państw najbardziej rozwiniętych, tym większym problemem będzie dla krajów rozwijających się.
Po pierwsze, tamtejsze aparaty biurokratyczne dalekie są od ideału apolitycznej służby publicznej. Służą rządom, które stanowią koalicję różnych grup połączonych pragnieniem zaspokojenia własnych interesów i zapewnienia sobie dostępu do lukratywnych stanowisk.
Pod drugie, skuteczne instytucje muszą powstać na gruncie krajowym, a nie być przeszczepione zza granicy, tak by odzwierciedlały miejscowe realia polityczne, społeczne i kulturowe. Kształtowanie neutralnych zachodnich aparatów urzędniczych dokonywało się na drodze długiego i bolesnego procesu, w którym dużą rolę odegrały państwotwórcze czynniki pozagospodarcze (takie jak np. konieczność wojskowej mobilizacji w przypadku słynącej ze skuteczności biurokracji pruskiej). Formy instytucjonalne, takie jak państwo prawa, rzadko funkcjonują dobrze, jeśli zostaną po prostu skopiowane z zewnątrz; społeczeństwa muszą ich treść same przetrawić.
Po trzecie, reforma sektora publicznego wymaga równoczesnego procesu powstawania narodu. Dopóki dana społeczność nie będzie miała jasnego poczucia tożsamości narodowej, pojedynczy ludzie będą lojalni wobec własnej grupy etnicznej, plemiennej czy innych patronów, a nie wobec państwa.
Świat na wielu biegunach
Całkiem możliwe, że przyszli historycy, szukając za wiele lat początku końca amerykańskiej globalnej dominacji, wskażą właśnie na ostatni kryzys finansowy. Ale trend w kierunku wielobiegunowości świata zaczął się dużo wcześniej, a implozja zachodnich rynków finansowych tylko przyspieszyło cały proces.
Począwszy od lat 90. ubiegłego wieku i dalej przez pierwszą dekadę kolejnego stulecia, instytucje z Bretton Woods – Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy – odczuwały coraz mocniejszą presję zmiany systemu głosowania, by bardziej uwzględnić zdanie państw rozwijających się, takich jak Brazylia i Chiny. Tymczasem, mimo pojawienia się nowych ośrodków decyzyjnych na świecie, G7 nadal pełniło rolę nieformalnego globalnego superrządu. Dopiero kryzys sprawił, że tę elitarną grupę zastąpiło G20.
W listopadzie 2008 roku przywódcy 20 państw spotkali się w Waszyngtonie, by zharmonizować globalny program stymulacji gospodarczej. Tamto spotkanie przerodziło się w formalną instytucję. W G20, w przeciwieństwie do G7, znalazły się państwa wschodzące, m.in. Brazylia, Chiny czy Indie, tworząc nową grupę globalnych graczy.
Kryzys tchnął też nowe życie w stare organizacje (Bank Światowy i Międzynarodowy Fundusz Walutowy). Wcześniej wydawało się, że MFW bardzo szybko staje się archaiczny i niepotrzebny. Prywatne rynki kapitałowe dostarczały państwom finansowania na korzystniejszych warunkach i bez ograniczeń stawianych przez MFW. Organizacja ta miała nawet trudności z gromadzeniem funduszy potrzebnych na własne funkcjonowanie i musiała zacząć redukcje pracowników. Jednak perspektywa zmieniła się w 2009 r., kiedy przywódcy G20 zgodzili się zapewnić instytucjom z Bretton Woods aż bilion dolarów dodatkowych środków, by w przyszłości państwa mogły lepiej opierać się załamaniom finansowym. Wśród krajów, które dołożyły do tego funduszu, była Brazylia i Chiny, a skorzystały już z niego Grecja, Węgry, Islandia, Irlandia, Łotwa, Pakistan i Ukraina.
Dopraszając do stołu kraje z grupy rynków wschodzących, zachodnie demokracje przyznały implicite, że nie są już w stanie zarządzać światową gospodarką same.
Ale to, co nazywa się „awansem reszty”, nie dotyczy tylko potęgi gospodarczej i politycznej. Chodzi też o światową konkurencję między odmiennymi ideami i modelami. Zachód, a zwłaszcza Stany Zjednoczone, nie jest już postrzegany jako jedyny ośrodek innowacyjnego myślenia. Państwa rozwijające się, które zostały ważnymi fundatorami globalnych instytucji, znaczą na arenie międzynarodowej coraz więcej.
To wszystko jest symptomem zmiany w polityce rozwoju. Tradycyjnie był to plan tworzony w krajach rozwiniętych i wprowadzany w życie – a nawet często narzucany – w państwach rozwijających się. Co prawda Stany Zjednoczone, Europa i Japonia nadal będą istotnymi centrami skupiającymi środki i pomysły gospodarcze, ale w świetle jupiterów stają obok nich rynki wschodzące. Brazylia, Chiny, Indie i RPA będą nie tylko odbiorcami, ale i ofiarodawcami środków rozwojowych i modeli wykorzystania tych funduszy. Chociaż kraje te są trapione ubóstwem (mieszka w nich duża część światowej biedoty), na globalnej scenie gospodarczej, politycznej i intelektualnej zdobyły już sobie szacunek. Rozwój nigdy nie był błogosławieństwem, które bogaci mogli zesłać na biedniejszych, lecz czymś, do czego ubodzy musieli dojść sami. Wydaje się, że dzięki kryzysowi prawda ta powoli dociera do świadomości zachodnich mocarstw. A kryzys bynajmniej jeszcze się nie skończył.
Foreign Affairs, 24.02.2011
Nancy Birdsall i Francis Fukuyama, Council on Foreign Relations. Distributed by Tribune Media Services, 2011 (skróty pochodzą od redakcji)
FRANCIS FUKUYAMA (ur. w 1952 r.) wykłada międzynarodową ekonomię polityczną na uniwersytecie Johnsa Hopkinsa w Waszyngtonie. Jest autorem licznych publikacji na temat roli kultury i życia społecznego we współczesnej gospodarce. Największy rozgłos zdobył jego esej „Koniec historii”, uznany za manifest demokracji liberalnej.