Grzegorz Rzeczkowski: – Oglądał pan „Niewolnicę Isaurę”?
Adam Bodnar: – Tak. Jestem z pokolenia, które załapało się na seriale typu „Niewolnica Isaura”, „Szogun”, „Ptaki Ciernistych Krzewów”, „Powrót do Edenu” oraz „Dynastia”.
I bliżej panu do Leoncia czy Isaury?
Do żadnej z tych postaci. Rozumiem, że nawiązuje pan do słów wicemarszałka Sejmu Joachima Brudzińskiego...
...któremu spór o Trybunał Konstytucyjny przypomina perypetie głównej pary tego serialu. Brazylijską telenowelę.
Ten sam polityk powiedział też, że trzeba zakończyć „festiwal” wokół Trybunału. Ale to nie jest ani festiwal, ani telenowela. To jest dramat. Skoro już nawiązujemy do terminologii serialowej, warto pamiętać, kto pisze scenariusze do serialu z Trybunałem. I na pewno nie są to obywatele. Ludzie nie domagają się jakichś zasadniczych zmian w jego funkcjonowaniu, chcą posiadać instytucję realnie broniącą ich praw. Scenarzystami są za to ci politycy, którzy wykorzystują kolejne elementy tego serialu do tego, aby powoli Trybunał zawłaszczać, a przy okazji zanudzić potencjalnych widzów, by nie interesowali się już tym problemem. Analogia z „Niewolnicą Isaurą” jest może o tyle trafna, że jednych serial fascynował do końca, inni zaś po kilku odcinkach dawali sobie spokój z oglądaniem.
Prezydent Obama się nie znudził. Komisja Wenecka też.
Słowa Baracka Obamy padły po tym, jak kilka dni temu na forum Sejmu występował prof. Andrzej Rzepliński. Wyobraziłem sobie podobną scenę w amerykańskim Kongresie – występuje prezes John Roberts i broni niezależności Sądu Najwyższego przed zakusami polityków. Totalna abstrakcja. Stąd pewnie Barack Obama nie miał wątpliwości, co do znaczenia sądownictwa konstytucyjnego i że trzeba go bronić za wszelką cenę. Jego słowa będą miały znaczenie także w przyszłości, niezależnie od tego, jak głośno będzie się próbowało je zakrzyczeć. Odnośnie Komisji Weneckiej. Staje się coraz bardziej żenujące, że musi się nami nadal zajmować. Niestety, ostentacyjne lekceważenie jej opinii nie napawa optymizmem.
Przez parlament przepychana jest kolejna ustawa o Trybunale. Zaskarży ją pan tak, jak poprzednią?
Jestem konsekwentny – od początku uczestniczę w sporach dotyczących Trybunału, bo uważam, że instytucja ta ma fundamentalne znaczenie dla ochrony praw i wolności jednostki w Polsce. Dlatego nie wykluczam zaskarżenia ustawy, jeśli będzie taka potrzeba. Pytanie, czy Trybunał będzie w stanie w rozsądnym terminie ją osądzić. Widać, że nowa ustawa jest konstruowana tak, by wyglądała lepiej niż poprzednia. Ale powoduje równie niekorzystne dla TK konsekwencje.
Wprowadza trzech sędziów, którzy zostali powołani niezgodnie z procedurą przez obecny Sejm i zaprzysiężeni przez prezydenta. Do tej pory jednak nie zostali wyznaczeni do orzekania przez prezesa Rzeplińskiego. Podejrzewam, że będzie wielka walka o to, czy mogą zasiać w TK czy nie i czy powinni jednak być włączeni do składów orzekających. Drugi, szalenie niebezpieczny przepis, de facto blokuje rozpatrywanie już wniesionych spraw na okres sześciu miesięcy od wejścia w życie ustawy, bo trzeba będzie uzupełnić nowo stworzone wymogi formalne. Mam takie nieodparte wrażenie, że te nowe wymogi formalne wymyślono dokładnie po to, by zamrozić wszystkie sprawy, które wpłynęły do Trybunału. Czyli by w najbliższym czasie TK nie był w stanie zająć się takimi kwestiami, jak m.in. rozliczenia finansowe między jednostkami samorządu terytorialnego a rządem, nowelizacja kodeksu postępowania karnego, ustawa antyterrorystyczna, ustawa medialna, inwigilacyjna czy dotycząca zmian w prokuraturze oraz służbie cywilnej. Pozostaje pytanie – co będzie później? Czy kolejny prezes Trybunału nie uzna, na przykład, że wnioskodawcy jednak nie uzupełnili braków formalnych albo nie zacznie twierdzić, że być może nie mają w ogóle prawa tego robić. Krótko mówiąc, obawiam się, że dojdzie do manipulowania wymogami formalnymi. Trzeba jeszcze pamiętać, że na mocy nowej ustawy czterech sędziów zyska możliwość blokowania przez dłuższy czas rozpoznawania spraw. Wątpliwości może budzić też przepis nakazujący udział Prokuratora Generalnego lub jego zastępcy w sprawach rozpoznawanych w pełnym składzie. Można go intepretować tak, że brak Prokuratora Generalnego (zastępcy) nie będzie pozwalał na rozpatrzenie sprawy.
I rzecz trzecia – zasada rozpoznawania spraw zgodnie z kolejnością ich wpływu, co spowoduje, że Trybunał nie zajmie się najnowszymi skargami. Wyobraźmy sobie taką sytuację: we wrześniu zostanie uchwalona nowelizacja ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Zgodnie z nią KRS zmienia skład, wchodzą do Rady nowi sędziowie. Dla przeciętnego obywatela znaczy to niewiele, z punktu widzenia ustrojowego jednak bardzo wiele, ponieważ nie wolno skracać kadencji niezależnego organu konstytucyjnego. Ktoś skarży tę nowelizację do Trybunału. Zgodnie z zasadą rozpatrywania według kolejności wpływu prezes może powiedzieć: mamy w kolejce sto spraw do rozpoznania, ta będzie sto pierwsza. Co oznacza, że trafi na posiedzenie TK np. za półtora roku. Z punktu widzenia ustrojowego oznacza to, że w międzyczasie w KRS dokonają się zmiany i ocena Trybunału nie będzie miała żadnego znaczenia. Podobnie będzie może być w innych przypadkach, choćby zapowiadaną reorganizacją sądów. Wielu istotnymi sprawami polski sąd konstytucyjny nie będzie mógł się zajmować przez wiele, wiele miesięcy, jeśli nie lat.
Jeśli Trybunał będzie konsekwentny i postanowi rozpoznać nową ustawę tak, jak poprzednio, czyli na podstawie konstytucji, wyrok zapadnie szybko.
Pewnie tak, ale tym razem może być to trudniejsze. Trzej sędziowie do tej pory niedopuszczani do orzekania powiedzą: mamy przepis ustawowy, który zobowiązuje prezesa TK do włączenia nas do składu orzekającego i my się tego domagamy. Co wtedy? Dopuścić, nie dopuścić? A jeśli dopuścić, to jakby przyznać, że nowa ustawa jednak ma moc obowiązującą. Presja na to ze strony rządu będzie bardzo duża.
Tak czy inaczej, jeśli nowa ustawa wejdzie w życie w tym kształcie, będziemy mieli Trybunał pozbawiony narzędzi szybkiego i skutecznego oceniania zmian legislacyjnych dokonywanych przez parlament.
Niewiele osób w Polsce rozumie, dlaczego niezależność Trybunału jest tak ważna. Jaki ma wpływ na życie – powiedzmy – mieszkańca Rejowca Fabrycznego? Dla przeciętnego Polaka Trybunał jest abstrakcją.
Wyobraźmy sobie taką sytuację: ktoś miał babcię, po której odziedziczył hektar gruntu na wsi. Teraz chciałby go spieniężyć. Ale okazuje się, że nie dość, że działka straciła na wartości, to jeszcze zamiast wielu potencjalnych kupców jedyną osobą, która może ją nabyć jest rolnik z okolicy albo jakiś kościół czy związek wyznaniowy. Tak właśnie działa nowa ustawa o obrocie ziemią. Osób w takiej sytuacji może być tysiące, jeśli nie setki tysięcy. Właśnie takie ustawy Trybunał powinien badać pod kątem konstytucyjności. Ale nie robi tego, bo został zablokowany. Skarg w sprawie tej ustawy dostajemy mnóstwo, złożyłem już wniosek do TK o jej zbadanie, ale kiedy to się stanie – nie wiadomo. Tak jak nie wiadomo, kiedy Trybunał rozpatrzy inne ustawy, które zaskarżyłem. Po sprawie aresztowanego kibica Legii Warszawa Macieja Dobrowolskiego leży mi na sercu kwestia wprowadzenia maksymalnego okresu tymczasowego aresztowania. Złożyłem w tej sprawie wniosek do TK. Tymczasem ostatnio tendencja jest, aby poszerzać możliwości stosowania aresztu niż zawężać.
W każdym demokratycznym państwie Trybunał jest po to, by obywatele czuli się bezpiecznie i nie byli zdani wyłącznie na łaskę i niełaskę rządzących. By ich prawa były zagwarantowane. Ale takiego Trybunału w Polsce już może nie być.
A może nie uda się założyć kagańca Trybunałowi? Przecież sędziowie powołani przez PiS nie są tacy konformistyczni, jak mogło się wydawać. Sędzia Pszczółkowski, do niedawna jeszcze poseł PiS, powiedział niedawno, że orzeczenia TK bezwzględnie powinny być publikowane, czym mocno naraził się kolegom. Może więcej zaufania dla sędziów?
Chcę wierzyć, że każda osoba powoływana na stanowisko sędziego TK będzie wierna postanowieniom konstytucji. Ale zarówno sposób, jak i atmosfera powołania sędziego oraz jego wcześniejsze polityczne afiliacje mogą skłaniać czasami do pewnych wątpliwości.
PiS uparcie twierdzi, że chce uzdrowić Trybunał, a nie zlikwidować.
Oby tak było. Jednak fakty są takie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca w sprawie nowelizacji ustawy o TK nie pozostawia wątpliwości – to była próba eliminacji tej instytucji jako realnego strażnika konstytucji. Ten wyrok powinien być swoistym memento dla każdej władzy.
Obywatele chcą TK, który może korzystać ze swoich uprawnień danych przez konstytucję, a nie instytucji fasadowej. Weźmy Białoruś. Tam też jest Trybunał Konstytucyjny, są sędziowie powoływani przez organy konstytucyjne. Przejrzałem stronę internetową ich Trybunału. Jest kilka orzeczeń wydanych w ostatnim roku i dotyczących uprawnień w procedurze karnej, możliwości wszczynania postępowań, relacji z organami podatkowymi. Ale przecież i tak wiadomo, że Trybunał jest jedynie elementem systemu władzy. Ma rolę, która jest ściśle zaprogramowana przez zwierzchnie czynniki polityczne i absolutnie nie może się im przeciwstawić. Może dostrajać system prawny w drobiazgowych kwestiach.
Dla nas wzorem pod tym względem nie powinna być Białoruś, Uzbekistan, czy Tadżykistan – z całym szacunkiem dla wysiłków demokratycznych tych państw – tylko Niemcy czy Austria, gdzie ostatnio trybunał unieważnił wybory i nikt nawet nie mrugnął. My również powinniśmy mieć trybunał, który ma realną władzę, który ma prawo kontrolować ustawy (szczególnie te najpoważniejsze), jest obsadzony przez specjalistów, korzysta z przymiotu niezależności od czynników politycznych i wydaje orzeczenia ostateczne, nie podlegające weryfikacji.
Przynajmniej mamy jasność – na TK nie można już liczyć. Gdzie w takim razie i do kogo będziemy mogli się zwracać w obronie swoich praw? Są jeszcze sądy, które mogą stosować konstytucję bezpośrednio. Pytanie, czy będą to robić. Wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie nawet nie przyjął skargi na decyzję premier niepublikowania wyroków Trybunału. Sędziowie nie chcą zadzierać z władzą. Prokuratorzy dawno skapitulowali.
Bez przesady z tą kapitulacją prokuratorów. Powstało niezależne stowarzyszenie prokuratorów „Lex Super Omnia”, którego szef wypowiada się bardzo samodzielnie. Ja bym nie twierdził, że prokuratorzy tak bardzo chętnie i całkowicie podporządkują się władzy uznając, że wszystko załatwione. Być może jest jeszcze dla nich zbyt wcześnie, by domagać się twardo własnej niezależności. Może nastąpi to w momencie, gdy będą zmuszeni do wydawania określonych rozstrzygnięć w toku prowadzonych postępowań. Co do sądów, uważam, że na razie nie grozi nam sytuacja, by sędzia przed wydaniem każdego wyroku dzwonił do ministra sprawiedliwości z pytaniem, czy może wydać takie czy inne orzeczenie. I chciałbym wierzyć, że takich sytuacji nie będziemy mieli również w przyszłości.
Ale wystarczy, że sędziowie będą się zastanawiać, czy wyrok, który chcą wydać, spodoba się władzy. Bo nie dostaną na przykład nominacji sędziowskiej od prezydenta.
To się nazywa efektem mrożącym i to jest możliwe. Czyli obawa pewnych konsekwencji – służbowych, osobistych – powoduje, że sędzia myśli o tym, jak wydawać wyroki „bezpieczne”, czyli takie zgodne z prawem, ale nie robiące krzywdy nikomu ważnemu. Jeśli to nastąpi, nie będzie mowy o niezależnym wymiarze sprawiedliwości oraz prawdziwie niezawisłych sędziach.
Co do możliwości stosowania bezpośrednio konstytucji, możemy sobie wyobrazić sytuację, gdy prokurator będzie powoływał przed sądem dowody zdobyte z nielegalnego podsłuchu, a sędzia powie – przepraszam, ale mamy artykuł 47 konstytucji, który zapewnia prawo do prywatności i w związku z tym nie można akceptować tego typu dowodów, mimo że kodeks postępowania karnego na to pozwala. Ale czym innym jest taka sytuacja – odmowy zastosowania normy ustawowej ze względu na normę konstytucyjną – a czym innym jest, gdy mamy normę, która mówi, że jakieś dane należy zbierać, np. dane biometryczne cudzoziemców, co przewiduje ustawa antyterrorystyczna. W takim przypadku nawet gdybyśmy bardzo się starali i stawali na głowie, nie spowoduje to zaniechania przez organy administracji działania w tym zakresie. Od rozstrzygania takich abstrakcyjnych, ogólnych kwestii jest właśnie TK i nikt go w tym nie może zastąpić.
Czyli znikąd ratunku?
Teoretycznie można odwoływać się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Tylko z doświadczenia wiem, że na wydanie przez niego orzeczenia trzeba czasem czekać nawet do 10 lat. A potem jeszcze do wykonania wyroku trzeba woli politycznej. Państwo, jeśli chce, może przedłużać to w nieskończoność. Weźmy przykład sprawy Zakharov przeciwko Rosji, dotyczącej praktycznie nieograniczonej inwigilacji ze strony służb rosyjskich bez zgody sądu. Roman Zakharov rozpoczął postępowanie krajowe w 2003 r. W 2006 r. złożył skargę do Trybunału w Strasburgu. W 2015 r. został wydany wyrok w jego sprawie. Czy Rosja się nim jakoś specjalnie przejmie i ograniczy możliwości działania służb? Wątpię.
Polska jest jeszcze państwem prawa?
Trudno odpowiedzieć jednoznacznie. Jeśli ktoś spytałby mnie, czy wcześniej była państwem prawa, też miałbym wątpliwości. Znam za dużo spraw osób niesłusznie oskarżanych, niemogących uzyskać odszkodowań pomimo ewidentnych naruszeń ich praw, by bez wahania odpowiedzieć twierdząco. To, co nazywamy państwem prawa można narysować na pewnym kontinuum ze skalą od zera do stu. Powiedzmy, że do niedawna byliśmy na pozycji 70., a teraz spadliśmy na 45. Do państwa prawa dochodzi się przez konsekwentną, codzienną pracę. Czasami wręcz nudną, żmudną, organiczną. Poprzez nieustanne analizy, konsultacje, weryfikację naukową, jak co działa, wzmacnianie finansowe i organizacyjne różnych instytucji. Na pewno nie gwałtownymi działaniami, które niszczą to, co udało się do tej pory osiągnąć. I na pewno nie poprzez przyjmowanie szybkich ustaw, które mają natychmiast rozwiązać nawarstwiające się od lat problemy.
Jednak Polacy, sądząc po wynikach sondaży, są zadowoleni z „dobrej zmiany”. Może jest im po prostu z tym dobrze, a narzeka tylko elita?
Jeżdżąc po Polsce i spotykając się z organizacjami pozarządowymi dostrzegam frustrację spowodowaną tym, że problemy ludzi nie są rozwiązywane w należyty sposób. Czy to organizacje pacjentów zajmujące się stwardnieniem rozsianym, czy pomocą osobom głuchym, czy walczące z inwestycjami energetycznymi – wszyscy czują się lekceważeni przez władzę, która z nimi nie rozmawia i nie ma wyczucia dla ich problemów. To jest mocno odczuwalne i widoczne. Programy takie jak 500+ czy Mieszkanie Plus niewiele poprawiają ich sytuację. W wielu z tych środowisk – także m.in. pielęgniarek, rolników, prawników czy mniejszości narodowych, które odczuwają coraz głębszą niechęć i czują się zagrożone – ta frustracja może narastać.
Ale czy prawnicy, nawet sfrustrowani, będą walczyć o niezależność Trybunału? Bo do tej pory jakoś nie widać z ich strony specjalnego zaangażowania.
U części ta wola walki jest, powstaje jednak pytanie, czy jest wystarczająco mocna. Wydaje mi się, że dominuje myślenie, że skoro mnie to nie dotyczy teraz i bezpośrednio, to ja się nie będę tym zajmował i zostawię to innym. Niestety, zbyt wiele osób pozwala sobie na milczenie. Choćby środowisko akademickie. Całkiem niedawno Polskie Towarzystwo Prawa Konstytucyjnego, czyli w zasadzie najpoważniejsze stowarzyszenie naukowe zajmujące się tą dziedziną prawa, wydało oświadczenie, w którym protestuje przeciwko zagrożeniom dla demokratycznego państwa prawnego. Tylko chciałbym przypomnieć, że to zagrożenie nie pojawiło się teraz, ale narasta od pół roku.
Weźmy warszawskie kancelarie prawnicze. Rozumiem, że chcą przetrwać w nowej sytuacji. Lecz gdybym bliżej spojrzał na to warszawskie city i osoby tam pracujące, to zobaczyłbym jednych z największych beneficjentów transformacji. Ona była możliwa także dlatego, że budowany i przestrzegany był pewien porządek konstytucyjny. Dlatego oczekiwałbym od nich czegoś więcej, niż tylko biernego przyglądania się temu, co robi w niektórych sprawach władza.
Jedna z organizacji pozarządowych wzywa do podpisywania petycji do samorządów prawniczych, by karać dyscyplinarnie adwokatów radców prawnych, którzy przyłożyli rękę do demontażu Trybunału.
Jeśli już ktoś chce okazywać dezaprobatę prawnikom, to raczej nie w ten sposób, ale na zasadzie name and shame, czyli wskazywania osób, które się do tego przyczyniły. Nie jestem przekonany, że sankcje dyscyplinarne to jest najlepsza metoda rozwiązywania takich problemów. Na uniwersytecie Berkeley pracował kiedyś prof. John Yoo, który miał dość aktywny udział w stworzeniu programu tajnych więzień CIA i torturowania podejrzewanych o terroryzm. Koledzy po prostu nie podawali mu ręki i odwracali się plecami. Ale trzeba też pamiętać, że środowisko prawnicze jest podzielone. Część osób przymyka oczy na to, że konstytucja cierpi, bo są zadowoleni z dokonującej się zmiany, np. z innego podejścia do praw osób LGBT czy relacji między państwem a Kościołem.
Kiedyś byliśmy dumni z tego, że wzorem krajów europejskich Trybunał zyskał możliwość wydawania wyroków ostatecznych, niezatwierdzanych przez Sejm. Dziś nawet prawnicy mają w nosie ład konstytucyjny. To jest miara porażki, jaką poniosła polska demokracja.
Chyba za bardzo przyzwyczailiśmy się w Polsce do myślenia, że instytucje konstytucyjne są nam dane raz na zawsze i że nic już się z nimi nie może złego stać. Działają lepiej lub gorzej, do każdej można mieć jakieś wątpliwości, oceniać ich skuteczność i efektywność, ale są jednak nienaruszalne. Bo przecież jesteśmy demokracją, jesteśmy w UE, w Radzie Europy, mamy organizacje pozarządowe, samorządy prawnicze i dzięki temu jesteśmy pod ochroną. Niestety to, co dzieje się z Trybunałem pokazuje, że z punktu widzenia przeciętnego obywatela pojęcia takie, jak praworządność, kultura prawna, szacunek dla sądów i ich orzeczeń nie są tak naprawdę jasne i zrozumiałe. Może dlatego, że nie stały się ani elementem nauczania w liceum czy gimnazjum, ani nawet ogólnej lekcji obywatelskiej. W efekcie nie ma u nas czegoś takiego, jak patriotyzm konstytucyjny, który oznaczałby przywiązanie do instytucji państwa demokratycznego, a nie wyłącznie odwoływanie się do godła czy barw narodowych.
Ale to nie jest tylko kwestia nauczania. Istnienie takiego modelu patriotyzmu wiąże się z tym, jak obywatele są traktowani w relacjach z organami administracji państwowej czy samorządowej, z sądami i prokuraturą. Mieliśmy z tym problem, który nie był rozwiązywany przez lata, albo w najlepszym przypadku był rozwiązany bardzo pobieżnie. Brakowało zaangażowania ze strony polityków, aby prawne instytucje państwa nie były dla obywateli obcym tworem. Natomiast frustracja ludzi narastała. A jeśli ktoś jest niezadowolony z funkcjonowania zwykłego sądu, choćby ze względu na przewlekłość postępowania czy niesprawiedliwy wyrok, którym został skrzywdzony, to siłą rzeczy przekłada się to na Trybunał Konstytucyjny. Wszystko, co jest dziełem prawników i uosabia prawo zaczyna się źle kojarzyć. Na tym bardzo łatwo budować narrację wymierzoną w elity prawnicze czy sądy. Temu między innymi mogą służą projekty zmierzające do zwiększenia odpowiedzialności sędziów i prokuratorów za korupcję. Mimo że wiadomo, iż akurat wskaźnik korupcji wśród sędziów w Polsce jest jednym z najniższych w Europie.
Nie wolno jednak zapomnieć, że budowanie państwa prawa nie trwa w Polsce od wieków, ale zaledwie od dwudziestu kilku lat. Był także okres międzywojenny, do którego czasami się odwołujemy, ale raczej w kontekście regulacji prawa prywatnego. To wszystko jednak stanowi bardzo krótki czas. Dlatego musimy uznać, że nasze dzieło jest nieskończone, a większe zaangażowanie obywateli w budowanie ładu prawnego konieczne. Bo tylko demokratyczne państwo jest w stanie ochronić ich prawa i wolności.
***
Adam Bodnar – doktor prawa, rzecznik praw obywatelskich od września 2015 r. W latach 2004–15 związany z Helsińską Fundacją Praw Człowieka, najpierw jako współtwórca i koordynator Programu Spraw Precedensowych, a następnie jako szef działu prawnego i wiceprezes zarządu fundacji.
***
Rozszerzona wersja wywiadu, który ukazał się w POLITYCE nr 30 (3069)