Kto zapraszał Chińczyków do Polski? Ma to ustalić prokuratura, do której doniesienie złożyło PiS. Powodem jest wstrzymanie prac na budowanych przez chińskie konsorcjum Covec odcinkach autostrady A2 i zamiar rezygnacji z dalszej realizacji kontraktu. W efekcie doprowadziło to do rozwiązania z nimi umowy przez stronę polską. Chińczycy mają dwa tygodnie na odwołanie, ale pewnie już tego nie zrobią, bo musieliby dać gwarancję ukończenia budowy zgodnie z pierwotną umową. Ten kryzys może ostatecznie przekreślić szanse powstania przed Euro 2012 tego kluczowego fragmentu sieci komunikacyjnej. Premier Donald Tusk odpowiada, że od „donosu, histerii i załamywania rąk nie powstał jeszcze kilometr autostrady”, ale ma świadomość, że ta wpadka źle wpłynie na wizerunek jego rządów. Zwłaszcza że jest to kolejny kryzys w resorcie ministra infrastruktury Cezarego Grabarczyka, w którego obronę nieraz angażował cały swój autorytet.
Prokuratorzy śledztwo będą musieli jednak zacząć nie od Tuska i Grabarczyka, ale od Jarosława Kaczyńskiego, bo to za czasów jego rządu narodziła się koncepcja, że Chińczycy mogą być sposobem na rozbicie „układu drogowego”. Podejrzewano, że istnieje przestępczy kartel, jaki zawarły działające na naszym rynku firmy budownictwa drogowego. Miały się zmawiać i windować ceny. Choć dowodów nie znaleziono, był o tym przekonany nie tylko Kaczyński, ale i Tusk. Obaj wierzyli, że Chińczycy ten kartel rozbiją.
W 2007 r. minister transportu w rządzie PiS Jerzy Polaczek wraz z ówczesnym dyrektorem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) oraz prezesem PKP Polskie Linie Kolejowe podpisali w Chinach listy intencyjne w sprawie budowy przez tamtejsze firmy polskiej infrastruktury. Dziś PiS oskarża, że rząd dopuścił do tego, by chińskie konsorcjum Covec wygrało przetarg na budowę A2, oferując niewiarygodnie niską cenę. Jerzy Polaczek przekonuje też, że umowy podpisywał z innymi firmami niż te, które pojawiły się w Polsce. Trzeba więc ustalić, kto tych Chińczyków pozamieniał?
Chińczycy przyznają, że trochę przesadzili z ceną. Nie uwzględnili naszych realiów – rosnących kosztów, oporu działających na polskim rynku firm budowlanych, które nie chciały z nimi współpracować, ani twardej polityki inwestora, czyli GDDKiA, który płacił im za kolejne etapy realizowanej inwestycji z ociąganiem i nie w takiej skali, jak oczekiwali. Dlatego teraz zapewne spakują manatki i wrócą do domu.
Wśród teorii tłumaczących powody rejterady wymienia się też przyczyny wewnątrzchińskie: ograniczenia narzucone przez Bank of China w transferach kapitału za granicę i niedawne aresztowanie Liu Zhijuna, ministra kolei, pod zarzutem korupcji (Covec jest spółką córką China Railway Group, podlegającą resortowi kolei). Chińczycy nie są zresztą pionierami – wcześniej z budowy A4 z podobnych powodów zeszło polsko-chorwackie konsorcjum NDI-Granit. Nie jest wykluczone, że tym tropem pójdą następni.
Dyskont drogowy
Przed wypowiedzeniem umowy nie ustawały naciski polityczne i apele, by Covec dokończył to, czego się podjął. Ten odpowiedział, że może to zrobić, ale już na innych warunkach i nie za takie pieniądze. Czyli zastosował klasyczny trik, jaki usiłują stosować także krajowe firmy drogowe. Najpierw wygrywają przetarg dusząc cenę, a potem mimo wszystko starają się jakoś wyjść na swoje.
Dziś mamy w Polsce wielki inwestycyjny dyskont: liczą się tylko niskie ceny. Minister infrastruktury Cezary Grabarczyk i szefowie GDDKiA lubią się chwalić, że dzięki tej polityce udało się już zaoszczędzić na budowie dróg i autostrad 17 mld zł. Jednak niska cena ma swój koszt. Minister i jego ludzie już muszą go płacić, tłumacząc się z opóźnień i wpadek wykonawców. My zapłacimy później, bo pośpiesznie i oszczędnościowo budowane drogi będą wymagały szybkich remontów. Niektóre zresztą wymagają ich jeszcze przed oddaniem do użytku.
Firmy budowlane, chcąc nie chcąc, dostosowały się do polityki publicznych inwestorów. Szczególnie po 2008 r., kiedy w wyniku kryzysu finansowego rynek przeżył załamanie i państwo stało się głównym inwestorem dającym duże zamówienia. Między firmami zaczęła się ostra rywalizacja. Zwłaszcza że obniżono też wymagania stawiane przedsiębiorstwom stającym do przetargów drogowych i pula licząca około 20 graczy rozrosła się dziesięciokrotnie. Wielu z nich zdecydowanych jest walczyć o zamówienia za wszelką cenę, wychodząc z założenia, że nawet jeśli trzeba będzie trochę dołożyć do interesu, to utrzymywanie spółki bez zamówień będzie dużo droższe.
Dlatego też pojawienie się Chińczyków wywołało grozę: my tu sobie żyły wypruwamy, żeby zejść z ceną, a oni schodzą dwa razy niżej. Dziś słychać westchnienie ulgi. To ważne, bo wojna trwa nadal i być może jest ostrzejsza niż wcześniej. Choć buduje się prawie 1500 km dróg, obwodnic, autostrad, to od pewnego czasu mamy do czynienia z ostrym inwestycyjnym hamowaniem. Nowych przetargów jest jak na lekarstwo – więcej się odwołuje, niż ogłasza nowych. Jedynie w dziedzinie remontów linii kolejowych coś się jeszcze dzieje. Dlatego o jedno zamówienie publiczne na roboty budowlane ubiega się dziś średnio sześciu oferentów. W tym głównie wielkie europejskie koncerny budowlane. – Dzięki większej konkurencji udaje się znacznie obniżać koszty inwestycji publicznych. Jeśli w 2008 r. średnia cena uzyskana w ramach przetargu stanowiła 96 proc. kwoty zarezerwowanej przez inwestora, to w ubiegłym roku było to już tylko 70 proc. – wyjaśnia Jacek Sadowy, prezes Urzędu Zamówień Publicznych.
Wojenne metody
Firmy budowlane przystosowały się do wojny cenowej. Muszą jednak znaleźć sposób, jak samemu przy okazji nie paść. Metod jest wiele. Najpopularniejsza polega na szukaniu małych firm – podwykonawców i wyciskaniu z nich maksymalnych oszczędności. Ciśnie się do oporu, a często do bankructwa malucha. Ta metoda Chińczykom nie wyszła, bo mieli kłopoty ze znalezieniem podwykonawców. Branżowy bojkot zrobił swoje, więc zamiast wyciskać, sami byli wyciskani. Działacze samorządowi i rolnicy z okolic chińskiej budowy zakładali spółki, leasingowali maszyny i wywrotki, by udostępnić je przybyszom ze Wschodu, ale za odpowiednio wysokie stawki. To oni dziś domagają się swoich pieniędzy.
Inna metoda polega na kuglowaniu jakością prac. Wprawdzie na budowie działa nadzór inwestorski, ale i w tej dziedzinie GDDKiA stara się ograniczać koszty, więc taki oszczędnościowy nadzór nie wszystko zobaczy i nie wszystko sprawdzi.
Jest wreszcie trzecia metoda: modyfikacja umowy po jej podpisaniu. – Na pracach projektowych GDDKiA także oszczędza, więc często przygotowywane są byle jak, bez rozpoznania terenu i nie uwzględniają ważnych dla budowy elementów. Doświadczony wykonawca może łatwo przewidzieć, jakie dodatkowe prace się pojawią i o ile będzie mógł podnieść cenę kontraktu, wydłużyć czas jego realizacji – uważa Wojciech Malusi, prezes Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa. Suma roszczeń zgłaszanych przez firmy budujące drogi, wynikłych z dodatkowych prac wcześniej nieprzewidzianych umową, oceniana jest na ok. 2,5 mld zł. GDDKiA przyjęła zalecaną przez premiera strategię, by być twardym i wszelkie ryzyko (zmiany cen, wzrost podatków, kłopoty z pogodą) przerzucać na wykonawców, więc żadnych roszczeń nie uznaje. Firmy wiedzą jednak, że wcześniej czy później dodatkowe pieniądze dostaną. Jeśli nie teraz po dobroci, to na drodze sądowej z odsetkami.
Ta polityka to efekt asekurowania się GDDKiA na wypadek zarzutów, jakie może wysunąć w każdej chwili CBA, ABW, CBŚ, NIK czy prokuratura w ramach tarczy antykorupcyjnej, jaką objęte są procedury przetargowe. Kontrolerzy nie oceniają jakości ani staranności procesu przetargowego, przygotowania dokumentów, konstrukcji umów itd. Szukają raczej zrozumiałych dla nich sygnałów, że coś jest nie tak. Płacenie dodatkowych pieniędzy bez wyroku sądowego może być takim sygnałem. Obecny p.o. dyrektora generalnego GDDKiA Lech Witecki wie o tym dobrze, bo sam, nie będąc drogowcem, trafił na to stanowisko prosto z NIK.
Cyniczny dumping
Podobnie jest z opóźnieniami. Wielu wykonawców inwestycji na Euro 2012 zaakceptowało narzucone w warunkach kontraktu wyśrubowane terminy wykonania prac z pełną świadomością, że są nierealne i że nie zdążą. Wiedzą jednak, że błędy popełnione przez inwestora pozwolą im bez ryzyka wydłużyć terminy. Tak jak na Stadionie Narodowym, gdzie po serii groźnych ostrzeżeń wygłaszanych przez przedstawicieli Narodowego Centrum Sportu, a nawet samego premiera Donalda Tuska, skończyło się na wydłużeniu o pół roku terminu zakończenia budowy. I to bez finansowych konsekwencji dla wykonawcy, mimo że w kontrakcie zapisano milionowe odszkodowania za każdy dzień spóźnienia.
„To był cyniczny dumping. Cena została zaniżona o 300 mln zł” – tak publicznie ocenił strategię zastosowaną przez konsorcjum budujące Stadion Narodowy Janusz Kubicki, wiceprezes NCS. W podobny sposób tłumaczone są autostradowe kłopoty Chińczyków. Zarzut świadomego składania ofert poniżej kosztów powtarza się dość często.
– To skutek przyjmowania w przetargach infrastrukturalnych ceny jako jedynego kryterium oceny oferty – przyznaje poseł Janusz Piechociński, przewodniczący sejmowej komisji infrastruktury. Prawo zamówień publicznych umożliwia wprawdzie stosowanie dodatkowych kryteriów oceny ofert, ale dziś w niemal wszystkich przetargach na roboty budowlane liczy się tylko to pierwsze.
– To efekt asekuracji urzędników. Cena jest jedynym wymiernym, łatwym do sprawdzenia kryterium. Tylko w ten sposób urzędnik może być pewny, że kiedy pojawią się kontrolerzy, nie padnie zarzut, że faworyzuje firmę X, choć oferta firmy Y była tańsza – wyjaśnia Marek Adamek, prezes Związku Pracodawców Branży Usług Inżynierskich. Spółki inżynierskie, które zajmują się projektowaniem inwestycji infrastrukturalnych i prowadzeniem nadzorów inwestycyjnych, w sposób szczególny cierpią z powodu narzuconej rynkowi wojny cenowej. O ile parametry drogi lub mostu można szczegółowo zapisać w warunkach przetargu, to doświadczenia inżyniera kontraktu już nie. W efekcie cięcie kosztów związanych z pracami projektowymi i nadzorem inwestycyjnym odbija się na jakości budowanych obiektów. Dochodzi też do absurdalnych sytuacji: jeden z oddziałów GDDKiA wynajął firmę do nadzorowania... nadzoru na budowie drogi.
Rażeni ceną
Jacek Sadowy, prezes UZP, patrzy na sprawę przetargów z szerszej perspektywy. W ubiegłym roku rozstrzygnięto 200 tys. przetargów o wartości 167 mld zł. Te o największej wartości dotyczyły budowy infrastruktury. Przy takiej skali inwestowania problemy są nieuchronne.
W przypadku przetargów na roboty budowlane, zdaniem prezesa, trudno jest wprowadzić wiele dodatkowych kryteriów oceny oferty. Jakość, technologia czy inne warunki, jakie ma spełniać droga albo budynek, opisane są szczegółowo w zamówieniu. Można do tego dodać np. długość udzielonej gwarancji, ale cena zawsze będzie miała charakter podstawowy.
– Z faktu, że w ofercie znajduje się wysoka cena, nie wynika automatyczne, że zamówienie zostanie wykonane bezproblemowo. Przykładem może być droga S8 łącząca ul. Powązkowską w Warszawie z węzłem autostradowym Konotopa. To najdroższa droga w kraju – kilometr kosztował ponad 200 mln zł. A mimo to są problemy z jakością – tłumaczy Jacek Sadowy.
Firmy budowlane przekonują, że polskie prawo zamówień publicznych nie działa jak należy. Największe kontrowersje budzi przepis, który nakłada obowiązek odrzucenia z przetargu oferty z rażąco niską ceną. Panuje przekonanie, że to przepis martwy, czego dowodem chiński kontrakt na A2. Wprawdzie konkurenci zgłosili zarzut, że cena jest rażąco niska i nie powinna być rozpatrywana, ale sprawa trafiła do Krajowej Izby Odwoławczej, która stwierdziła, że niczego rażącego nie widzi. Dzięki temu GDDKiA mogła podpisać umowę. Dziś wszyscy przyznają, że to była pochopna decyzja.
– Cena rażąco niska jest pojęciem nieostrym, które w każdym przypadku wymaga interpretacji. O ile cena musi być niższa od poprzedzającej, by uznać ją za rażącą? O 10 proc.? A może o 20? Z tym problemem borykamy się nie tylko w Polsce, ale i w całej Unii. I dlatego sposób oceny oferty rażąco niskiej ma zostać uregulowany w unijnej dyrektywie – wyjaśnia prezes Sadowy.
W potrzasku
W wielu krajach nie można kierować się wyłącznie ceną, a zamawiający ma ustawowy obowiązek wybrania oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, nie zaś najtańszej. A to oznacza, że oceniane jest doświadczenie, potencjał technologiczny, ekonomiczny, kadra i wiele innych czynników dających gwarancję, że zamówienie zostanie wykonane w terminie i zgodnie z umową. Tymczasem u nas tak obniżono wymagania, że w przetargach autostradowych pojawiają się firmy legitymujące się doświadczeniem z budowy... drogi osiedlowej. Stąd handlowanie kompetencjami: firma bez doświadczenia dobiera sobie formalnego partnera, który pracować nie będzie, ale może się wylegitymować zrealizowanymi inwestycjami (często zagranicznymi). Za takie dostarczenie odpowiednich zaświadczeń oczywiście się płaci.
– Przetarg, w którym wygrał Covec, jest przykładem, że wiele ważnych spraw ustala się na słowo honoru. Chińczycy w trakcie przetargu złożyli szereg oświadczeń, których nie weryfikowano, a które okazały się nieprawdziwe – przekonuje prezes Malusi. Jedno z takich oświadczeń mówiło, że firma dysponuje własnym kapitałem, który pozwoli jej na zrealizowanie całej inwestycji bez korzystania z pieniędzy inwestora. Miało to być źródłem poważnych oszczędności. Tymczasem dziś okazuje się, że Chińczycy mieli tyle pieniędzy, ile wyrwali z GDDKiA, i głośno się skarżyli, że dostają za mało. Bez zwiększenia ceny kontraktu nie chcieli zostać w Polsce.
GDDKiA była w potrzasku: przyznanie dodatkowych pieniędzy byłoby precedensem, z którego skorzystałyby zapewne inne firmy zgłaszające podobne żądania. Naraziłoby to także państwowego inwestora na ryzyko roszczeń ze strony firm, które odpadły w rywalizacji z Covec. A to mogło zakończyć się procesem przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości w Luksemburgu. Chińczycy wygrali przetarg, oczekując 26 mln zł za km. Ubiegające się o ten sam kontrakt konsorcjum pod kierunkiem firmy Hermann Kirchner Polska chciało dostać ok. 36 mln zł. Na pozostałych trzech odcinkach A2 Łódź–Warszawa ceny 1 km są wyższe: Budimex – 61 mln zł, Mostostal Warszawa – 49 mln zł, Strabag – 36 mln zł. Oczywiście na średnie ceny wpływ mają warunki, w jakich prowadzona jest budowa, szczególnie liczba kosztownych mostów i wiaduktów, których im bliżej Warszawy, tym potrzeba więcej. Mimo to oferta Chińczyków była rewelacyjna. Gdyby tylko była rzetelna.
Jednak rozstanie z Covec będzie oznaczało konieczność znalezienia nowego wykonawcy i dodatkowych, sporych pieniędzy. Przynajmniej 0,5 mld zł, a zapewne więcej, żeby nadrobić stracony czas.
Niestety, oszczędzanie kosztuje. Gorzej, że trzymając się prawa należałoby rozpisać nowy przetarg, a to zajmie przynajmniej pół roku. Dlatego plan B przewiduje błyskawiczne zatrudnienie w trybie bezprzetargowym wykonawców, którzy już pracują na A2 i A1. Tyle że będzie to wymagało mocnego nagięcia przepisów i użycia argumentu, że mamy stan zbliżony do klęski żywiołowej. Szef UZP przyznaje, że precedensem może być wymiana bez przetargu wykonawcy stadionu we Wrocławiu. Ale i w tym przypadku jest duże ryzyko porażki przed luksemburskim trybunałem. Komisja Europejska nie lubi, kiedy omija się przetargowe procedury.
Jednak długotrwałe prawne korowody to dla rządu polityczna katastrofa. Do wyborów budowa stałaby pusta, dając bolesny dowód niesprawności władz. Nie da się wtedy nikogo przekonać, tak jak dziś przekonuje minister Grabarczyk, że mimo trudności z Łodzi do Warszawy na Euro dojedziemy autostradą. A tak to ciągle jeszcze można mamić złudzeniami, mimo że budowę rozpoczęto o rok za późno i z partnerem, który nie zasługiwał na zaufanie.