Codziennie muszą spisać, o której godzinie dane dziecko przyszło oraz wyszło. Porównać to z deklaracjami składanymi przez rodziców; uwzględnić pracujących na zmiany oraz nieregularnie, którzy deklaracje składają codziennie. Godziny ranne, przed ósmą, są droższe niż wieczorne, po osiemnastej. A najdroższe ze wszystkich są te tuż po trzynastej (nawet do 3,90 zł), bo do trzynastej przedszkole jest za darmo. Trzeba policzyć – dla każdego przedszkolaka z osobna – ile jego rodzice muszą dopłacić pod koniec miesiąca.
W Krakowie i Szczecinie rodzice protestowali przed budynkami przedszkoli. W Chojnicach – zebrali się na pikiecie na rynku. W Biskupcu ponad sto osób zamknęło się w miejscowym przedszkolu wraz z nauczycielami na strajk okupacyjny.
Przeliczanie algorytmów trwa, ponieważ MEN, dopingowane przez sądy administracyjne, doprecyzowało wreszcie, co to jest podstawa programowa. Czyli – że przedszkolakom należy się od państwa minimum 5 bezpłatnych godzin zajęć dziennie. A samorządy natychmiast wychwyciły, że można te 5 godzin zinterpretować jako maksimum. I pomyślały o kieszeniach rodziców.
Co roku ok. 60 proc. samorządów musi dopłacić ze swoich środków do tego, co dostaje od państwa na edukację. Dopłaca z podatków od mieszkańców, tych od lokalnych firm, gruntowych, rolnych. Gminy wiejskie dokładają mniej, miasta – więcej. Rekordziści, jak Warszawa czy Gdańsk, dokładają prawie drugie tyle, ile mają od państwa. W 20 proc. gmin stałe wydatki na oświatę są większe niż całe dochody gmin.
W 2006 r. Łódź, przy wsparciu innych samorządów, podała państwo polskie do sądu, pytając, czy sytuacja, gdy pieniądze z budżetu nie wystarczają na pokrycie kosztów edukacji, nie jest sprzeczna z konstytucją, wedle której państwo zapewnia gminom udział w dochodach – odpowiednio do zadań. Samorządy przegrały; Trybunał uznał, że państwo wywiązuje się ze zobowiązania, stosując system wag.
Uczeń: realny a przeliczeniowy
Najprościej ujmując, waga – rdzeń całego systemu – określa sumę, jaką państwo wydaje na danego ucznia. To logiczne, żeby na ucznia przeznaczać kwotę stosowną do jego wieku, poziomu szkoły, miejscowości, roztaczanej nad nim opieki. W 1996 r. – gdy przekazywano finansową odpowiedzialność za oświatę samorządom – wagi były dwie: uczeń wiejski (droższy) oraz miejski. Uczniów liczono na sztuki i ważono – zamieniano ich w tak zwanych uczniów przeliczeniowych. Wiejskim doważano 150 proc., uzyskując w ten sposób z jednej żywej osoby 2,5 ucznia przeliczeniowego. Miejskim ujmowano po 20 proc., czyli z pięciu robiło się czterech przeliczeniowych i do tylu dokładał budżet. Po zliczeniu uczniów przeliczeniowych w MEN przeliczano to wszystko na pieniądze i państwo posyłało transze do gmin. Dziś za ucznia przeliczeniowego państwo płaci samorządom 4,7 tys. zł rocznie.
Z czasem jednak dwie wagi okazały się nie uwzględniać złożoności świata. Zaczęto komplikować mechanizm w imię promocji nowych trendów w edukacji. Pojawiało się hasło integrowania niepełnosprawnych – uczeń niepełnosprawny musi ważyć więcej, by opłacało się szkołom zrobić dla niego miejsce (najwięcej uczeń autystyczny: 9,5 przeliczeniowego). Z Europy dotarło hasło podtrzymywania tożsamości etnicznej i wspierania ginących języków – doważano więc uczniów podejmujących naukę np. języka kaszubskiego (z jednego robiło się 2,5 przeliczeniowego).
I tak, po 15 latach, mamy 51 różnych wag. Co roku zmienianych i uaktualnianych. Inaczej ważą uczniowie o specyficznych potrzebach, spowodowanych przez choroby albo opóźnienie, inaczej uczniowie szkół muzycznych albo zawodowych, przysanatoryjnych, z klas sportowych, mistrzowskich, medycznych. Ci z miast poniżej 5 tys. mieszkańców, gmin ubogich, metropolii – i tak dalej. W praktyce jednego ucznia przeważa się kilkakrotnie – bo jest na przykład niepełnosprawny i miejski. Przedszkolak nie waży nic (chyba że jest niepełnosprawny). Czyli nie generuje przychodu z budżetu państwa do gminy. Kosztuje gminę najwięcej. Ponad trzy razy więcej niż gimnazjalista.
Uwzględnianie tych wszystkich wag uczyniło z systemu mechanizm nieprawdopodobnie wręcz skomplikowany. Megabiurokratyczny. A więc – podatny na błędy.
Organizacje typu watch-dog, pilnujące, czy samorządy nie oszukują swoich obywateli, wyłapały, że ministerstwu zdarza się zgubić uczniów ważących najwięcej i zaniżyć należne subwencje. W przypadku gdańskich uczniów ze szkół z językiem kaszubskim MEN zgubiło ich kilkudziesięciu, co dla samorządu oznaczało straty idące w setki tysięcy złotych.
Ale uczniów gubią też samorządy. Zmienia się władza, nowi ludzie nie są w stanie wgryźć się w zawiły system. Z raportu watch-dog na Kaszubach wynika, że kilkunastu wójtów nie wiedziało, ilu specjalnej wagi uczniów ma na swoim terenie i że ma to znaczenie finansowe.
Najwięcej uczniów gubi się na poziomie dyrektorów szkół, którzy czasem w ogóle nie wiedzą, że powinni ważyć dzieci. Albo – jak na Kaszubach – prowadzą własną politykę, opozycyjną wobec państwowej. Uznając na przykład, że język kaszubski nie będzie dzieciom w życiu do niczego przydatny.
Inny mechanizm działa w drugą stronę: niektóre gminy wiejskie (wyższe wagi uczniów), ale naprawdę będące suburbiami dużych miast (niskie koszty prowadzenia szkół), potrafią na subwencji zaoszczędzić. Wydają na drogi, baseny. Rekordowy był 1998 r., gdy z pieniędzy przeznaczonych na szkoły wydano na ulice, chodniki i tym podobne sprawy prawie 200 mln zł.
Nauczyciel: kominy i ogony
Subwencja to kolejny dziwny element systemu. W krajach o podobnym systemie finansowania oświaty budżet państwa wysyła pieniądze raczej w formie dotacji do wydania jedynie na edukację. My poszliśmy w innym kierunku. Państwo nie wnika, na co samorządy przeznaczają subwencję, zakładając, że gospodarz będzie podejmował racjonalne decyzje, wiedząc najlepiej, czy w danym roku pilniejsze jest załatanie dziury, zbudowanie domu seniora czy dołożenie szkołom.
Ale niezależność samorządów kończy się tam, gdzie zaczyna obowiązek wypłacania pensji nauczycielom. I szkolnym, i przedszkolnym, bo wszystkich zatrudnia się na specjalnych prawach, zapisanych w Karcie Nauczyciela. Pieniądze, które do gminy idą za 5,3 mln uczniów, muszą trafić do 550 tys. nauczycieli. W co piątej gminie do nauczycieli idzie wszystko, co gmina dostanie, w niektórych – wszystko, co ma w kasie. Pensji nie można negocjować.
W innych państwach, które zdecydowały się na zdecentralizowanie odpowiedzialności za oświatę, na poziomie lokalnym zarówno negocjuje się pensje nauczycielskie, jak i podejmuje decyzje, ilu ich zatrudnić (np. w Szwecji). W Polsce, zgodnie z zapisami Karty, praktycznie nie można zwolnić z pracy nauczyciela zatrudnionego na czas nieokreślony. Dyrektor szkoły musi zapewnić zatrudnionym na etatach pensum godzin (w ramach pracy szkoły – niektórzy nauczyciele uzupełniają pensum np. w świetlicy). A przecież trzeba jeszcze utrzymać budynki, dołożyć do programów unijnych, które pozwolą uczniom z regionu lepiej wystartować. Zreperować gimbusy, bo państwo zobowiązuje samorządy do zapewnienia uczniom transportu.
Co więcej, MEN corocznie wylicza, jakie było średnie wynagrodzenie nauczycieli w całej Polsce, a samorządy są zobligowane wyrównać dochody swoim, gdyby odstawali w dół. To szczególnie frustrujący element systemu: średnią zarabia mniejszość. Im więcej jest w puli kominów (dyrektorów, pracowników z długim stażem, związkowców, beneficjentów rozmaitych dodatków), tym wyższa średnia. Gdy okazuje się, że gmina wypłaciła w pensjach za mało, to musi, zgodnie z ustawą, dołożyć każdemu proporcjonalnie do zarobków. Kominy dostaną najwięcej. Ogony – prawie nic.
Samorządy łapią się za głowy zawsze, gdy MEN ogłasza podwyżki nauczycielskich pensji. We wrześniu znów wydało komunikat: w tym roku płace wzrosną o 7 proc. Dla gmin oznacza to rosnące wydatki. Tymczasem zmniejsza się liczba uczniów w szkołach, co oznacza spadające wpływy z subwencji. Z wyliczeń dr. Mikołaja Herbsta z Uniwersytetu Warszawskiego wynika, że w ciągu ostatnich 10 lat, choć liczba uczniów spadła o jedną czwartą – nauczycieli ubyło ledwie 5 proc. Ale nie dotyczy to wszystkich szkół – w niektórych liczba uczniów właśnie znów rośnie, zwłaszcza że wchodzą 6-latki i dzieci z wyżu.
Gmina: zamknąć czy zakombinować
Gminy radzą sobie, jak potrafią. Próbują zaoszczędzić. Wypaczają prawo, nierzadko całkiem dobre – tak jak to teraz jest z przedszkolami, a wcześniej ze żłobkami. Ustawa żłobkowa jest dobra. Wyzwoliła te placówki z absurdalnych przepisów przewidzianych dla szpitali. Umożliwiła samorządom nowe, tańsze rozwiązania – jak dzienny domowy opiekun dla kilkorga (wychodzi 25 razy taniej niż opieka w żłobku). Lecz samorządy zorientowały się, że jest okazja, by wprowadzić podwyżki opłat w żłobkach istniejących, podobnie jak teraz w przedszkolach. Niektóre mogą się przeliczyć. W Retkini prawie wszyscy rodzice przedszkolaków odbierają dzieci o 13. Nie płacą więc za obiady (które są o 14) ani za godziny ponadprogramowe. Ani za zajęcia. A pensje trzeba zapłacić – z Karty Nauczyciela. Budynek utrzymać.
Część samorządów po prostu zamyka placówki. Od 1996 r. z mapy Polski zniknęła co piąta szkoła podstawowa i większość ówczesnych przedszkoli. A także 90 proc. wszystkich szkół zawodowych (to byli szczególnie niedoważeni uczniowie). Teraz średnie i mniejsze ośrodki masowo łączą podstawówki z gimnazjami, bo wychodzi najtaniej. Psychologowie łapią się za głowy: z perspektywy ucznia to najgorszy z możliwych wariantów.
Zdarza się oddawanie mniejszych szkół organizacjom pozarządowym; samorząd namawia rodziców, żeby wzięli sprawy w swoje ręce. Można wówczas obejść zapisy Karty Nauczyciela, zachować rozsądną elastyczność. Tyle że obecnie przekształcić można jedynie szkoły małe – do 70 uczniów. Więc to nie będzie rozwiązanie masowe.
Większość samorządów sięgnęła w ostatnich latach po fundusze unijne. Jednak to, co Unia dofinansuje czy stworzy, potem trzeba samodzielnie utrzymywać jeszcze przez 5 lat albo zwrócić otrzymane środki. Część samorządów nie ma pojęcia, skąd wziąć pieniądze na kontynuację projektu. To bomba z opóźnionym zapłonem.
Niektóre samorządy dostrzegły też, że można kombinować z wagami. Finansowo najbardziej opłacają się dzieci z orzeczeniem (z poradni psychologicznej) o szczególnych potrzebach edukacyjnych. Ale gdy rodzice tych dzieci upominają się o właściwą pomoc – są odsyłani, zbywani, czasem straszeni. Dziecko niepełnosprawne ma prawo do opieki ze strony dodatkowego nauczyciela, dostaje go – przez godzinę w tygodniu. Zwykle wzywa się rodzica jak na gwizdek, żeby pomógł, gdy dziecko sobie nie radzi, albo zabrał je z lekcji. A gdy rodzic upiera się, że gmina dostała przecież na jego dziecko ogromne pieniądze od państwa, słyszy, że i tak gmina dokłada do interesu z oświatą.
Czasem rodzic się upiera, jak pani A., dr socjologii, matka dwójki niepełnosprawnych dzieci. Po kilku latach utarczek szkoła pozwała ją przed sąd rodzinny. O niewystarczającą opiekę nad dziećmi. Stowarzyszenie Wszystko Jasne, ze wsparciem prawników Fundacji Helsińskiej, rozpoczęło projekt „Pozwij swój samorząd”. Prawnicy będą pomagać rodzicom dzieci niepełnosprawnych w sądowej walce o ich szkolne prawa. Elżbieta Czyż z Fundacji Helsińskiej przyznaje: może wcale nie być łatwo. Bo system finansowania oświaty jest kuriozalny.
I popękany. Samorząd płaci szkołom, ale nie ma żadnych uprawnień, by badać ich jakość. Na poziom nauczania może wpływać co najwyżej pośrednio – jako pracodawca dyrektora, którego może w nadzwyczajnych wypadkach zwolnić nawet w trakcie kadencji. Za to przepisy o dyscyplinie finansowej obligują gminę, by oszczędzała finanse publiczne, zawsze wybierając najkorzystniejsze z tego punktu widzenia rozwiązania. Ocenianiem szkół zajmują się państwowe kuratoria oświaty. Które z kolei nie mają wpływu na to, jak pieniądze rozdysponowuje samorząd. Jest prawo – nierzadko postępowe, jak to o integracji niepełnosprawnych. Tyle że w praktyce zapisów nie da się wyegzekwować.
System: dać mniej, choć więcej
Żeby to wszystko w ogóle mogło dalej działać, można zrobić dwie rzeczy. Albo naprawdę zdecentralizować system – pozostawiając jednak w budżetach gmin na tyle dużo dochodów, by były one w stanie udźwignąć zadania, i wspierając jedynie najuboższe samorządy. Albo wrócić do systemu centralnego – z wynagrodzeniami dla nauczycieli płaconymi wprost z budżetu.
– Oba rozwiązania mają swoje wady – mówi dr Paweł Kubicki, ekonomista i socjolog ze Szkoły Głównej Handlowej i Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową. – Można też próbować naprawiać system, upraszczając system wag, wprowadzając mechanizmy, które nagradzałyby samorządy podejmujące trud racjonalnego myślenia. Tak, żeby gminom opłacało się traktować serio to, co Sejm zapisuje w ustawach. Bo jak dotąd opłaca się jedynie kombinować.
I Salomon nie rozwiązałby zadania, gdyby dostawał coraz mniej pieniędzy, a wydawać musiał więcej. Też by kombinował. Nieprzypadkowo mówi się dziś, że największym problemem polskiej edukacji jest matematyka. W przypadku zarządzania oświatą – już na poziomie prostej arytmetyki: dzielenia i dodawania.
Współpraca: Agnieszka Czapla